内容提要：‍在经济增长和税收收入的双重绩效考核下，晋升激励会使地方政府展开税收征管的“逐底竞争”还是“争优竞赛”?‍明确这一问题有助于绩效考核改革，提高居民福利。理论结果表明，如果相对于辖区居民对经济增长和税收收入的偏好程度，绩效考核更看重经济增长，则晋升激励的加强会使地方政府放松税收征管，展开税收“逐底竞争”，反之则使其展开税收“争优竞赛”。实证以地级市所辖县的个数度量县级官员的竞争程度，利用小河流长度作为其工具变量，探究了晋升激励对税收征管的影响。结果发现，市辖县的个数与税收征管力度为“U‍型”关系，表明在样本期内经济增长是相对更重要的考核指标。根据上述结论，政府在制定绩效考核制度时需要考虑居民偏好，完善居民的监督和偏好反应机制，加强政府对居民偏好的回应，以提高辖区居民福利。

改革开放以来，中国经济的高速发展已经持续了‍40‍年，许多学者认为以‍GDP‍为主要指标的绩效考核制度是这种巨大成就的重要原因之一‍(‍周黎安，‍2004；‍张军，‍2005；‍周黎安，‍2007；‍张军等，2007；‍徐现祥和王贤彬，2010；‍姚洋和张牧扬，2013；‍Li‍＆‍Zhou，2005)‍。然而，‍由于绩效考核与居民福利之间存在不可避免的偏好冲突，这种官员治理模式又是地方政府激励扭曲的重要原因。例如，地方政府激励的扭曲使其忽略了教育、医疗和环境治理等民生方面的努力(‍乔宝云等，2005；‍傅勇和张晏，2007；‍傅勇，2010；‍张克中等，2011；‍王小龙和方金金，2014；‍黄寿峰，2017)‍。

为了解决绩效考核制度带来的激励扭曲问题，中央陆续出台了一系列的规范性文件，以改革和完善干部考核评价制度，提高居民福利。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：‍“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，‍加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重。”中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》提出了具体的考核指标：“把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。”新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》中也做出了类似的要求。之后在‍2016‍年底，‍中央又陆续出台了《生态文明建设目标评价考核办法》等文件，‍将绿色发展和生态文明建设列为重要考核指标。政府对绩效考核制度的重视程度可见一斑‍。

作为政府最重要的政策工具之一，税率的变化会直接影响辖区居民的福利：税率过高会抑制经济增长，降低居民私人消费；税率过低则会使公共物品供给不足。在西方分权体制下，选民的“用手投票”和“用脚投票”机制使得地方政府间为吸引流动性资本而竞相降低税率，从而产生一种税收“逐底竞争”(racetothebottom)(Tiebout，1965；Oates，1972；Wilson，1986；Zodrow&Mieszkowski，1986)。许多研究表明虽然中国的税收立法权是高度集权和统一的，地方政府无法直接改变法定税率，但能够通过改变税收征管力度影响企业实际税率，从而展开税收竞争(沈坤荣和付文林，2006；郭杰和李涛，2009；马光荣和李力行，2012；范子英和田彬彬，2013；龙小宁等，2014；王小龙和方金金，2015；谢贞发和范子英，2015；李永友，2015；陈晓光，2016；吕冰洋等，2016)。

官员绩效考核制度是导致中国地方政府展开竞争的最重要原因之一。然而，学者关于中国地方政府会展开税收的“逐底竞争”(racetothebottom)还是“争优竞赛”(racetothetop)仍有争议。一些学者认为，经济增长是地方政府官员的主要考核指标(周黎安，2004；张军，2005；周黎安，2007；谢贞发和范子英，2015；Li&Zhou，2005)，晋升激励的加强会使地方政府放松税收征管，展开税收的“逐底竞争”；另一些学者则认为税收收入是更为重要的考核指标(Shihetal．，2012；LYu&Landry，2014)，晋升激励的加强会使地方政府在任期内加强税收征管，展开税收“争优竞赛”。研究政府竞争如何通过晋升激励影响地方政府的税收征管行为，对于提高居民效用和完善绩效考核制度具有重要的现实意义。

本文的理论研究发现，晋升激励会使地方政府展开税收征管的“逐底竞争”还是“争优竞赛”并非取决于绩效考核中经济增长和税收收入的“绝对”重要程度，而是取决于其“相对”重要程度。地方政府官员一方面期望通过选择最优的税收征管力度最大化其晋升收益，‍另一方面会因监督和偏好反应机制对辖区居民福利进行回应(‍尹恒和杨龙见，2014)‍。如果相对于辖区居民对经济增长和税收收入的偏好程度，绩效考核更看重经济增长，则晋升激励的加强会使地方政府降低税收征管力度，反之则使其提高税收征管力度。为了方便地验证理论模型的结果，本文利用岗位个数与参赛人数之比和参赛人激励程度之间的关系研究了中国式政府竞争对地方税收征管的影响。根据锦标赛设计，‍岗位个数与参赛人数之比会通过边际获胜概率影响参赛人受到的激励程度，‍两者之间存在“倒‍U‍型”关系。进一步地，‍若绩效考核相对于辖区居民更看重经济增长，则岗位个数与参赛人数之比和税收征管力度之间存在“U‍型”关系，即晋升激励的加强使得地方政府放松了税收征管，‍地方政府因绩效考核展开了税收“逐底竞争”；‍反之，晋升激励的加强则使得地方政府加强了税收征管，‍地方政府因绩效考核展开了税收“争优竞赛”；‍而当绩效考核与居民偏好一致时，晋升激励不会对税收征管力度产生影响。

基于此，本文利用地级市所辖县的个数(‍包括所有类型的县级行政单位)‍衡量了县级政府的竞争程度，实证研究了中国式政府竞争对地方税收征管的影响。中国不同地级市所辖县的个数差异较大，既有只辖几个县级行政单位的地级市(‍如甘肃省金昌市仅辖金川区和永昌县)‍，‍也有辖‍20‍个以上县级行政单位的地级市(‍如河北省保定市辖‍25‍个县、区)‍。这种差异会导致不同地级市中参与晋升竞争的县级官员人数不同。同时，由于中国政府官员岗位是由中央政府制定的编制决定的，无论地级市所辖县级行政单位个数是多少，其政府机构设计相对固定，提供给县级政府官员的晋升岗位个数基本相同。这就导致了地级市所辖县的个数决定了县级政府官员所面临的竞争激烈程度，市辖县的个数与官员的晋升激励之间存在“倒‍U‍型”关系。基于以上特征，‍参考‍Hoxby(‍2000)和‍Hatfield‍＆‍Kosec(‍2013)‍的做法，实证研究利用外生的自然地理拓扑特征——小河流长度作为市辖县个数的工具变量，研究了政府竞争对地方税收征管的影响。研究结果显示，市辖县的个数与税收征管力度为“U‍型”关系，这表明在样本期内经济增长是相对更重要的考核指标，‍晋升激励使地方政府展开了税收征管的“逐底竞争”。根据实证结果，‍相比晋升激励最弱地区的企业，‍晋升激励最强地区企业的税收征管力度显著降低了约‍30%。

本文的边际贡献为，‍理论部分将对称多赢家锦标赛模型(‍Tullock，1980；‍Clark‍＆‍Riis，1998a，1998b；‍Fu‍＆‍Lu，2009)‍应用到中国地方政府官员晋升锦标赛的分析中，探究了多维绩效考核下晋升激励对地方税收征管和居民福利的影响机制。实证方面，‍本文的研究是对分权体制下政府间竞争绩效分析的一个补充。在已有的相关文献中，‍Hoxby(‍2000)‍利用小河流个数作为美国学区个数的工具变量，研究发现学区竞争显著改善了教育质量。Hatfield‍＆‍Kosec(‍2013)‍则利用小河流长度作为美国城市所辖县的个数的工具变量，研究发现竞争显著促进了经济增长。LYu‍＆‍Landry(‍2014)的研究与本文类似，他们发现中国市辖县的个数与宏观税率之间存在“倒‍U‍型”关系，‍并认为税收收入是最主要考核指标。然而他们的研究存在较为明显缺陷：‍首先，‍该文使用《全国地市县财政统计资料》计算得到的县级人均财政收入和财政收入占‍GDP‍的比重作为衡量地方政府税收征管强度的指标，但是该资料中的税收收入是县级政府的税收分成收入，‍难以衡量地方税收征管强度。其次，该文也未对地级市所辖县的个数存在的内生性问题进行处理。

总之，在多维绩效考核下，绩效考核指标设置会通过政府竞争影响地方税收征管决策和辖区居民福利。除此之外，地方环境规制和民生政策等也会因绩效考核体制的重视与否影响居民福利。因此，为了提高辖区居民福利，中央政府在进行绩效考核制度改革时应当充分考虑居民福利偏好，完善居民的监督和偏好反应机制，加强政府对居民偏好的回应。

文章来源：许敬轩、王小龙、何振，《多维绩效考核、中国式政府竞争与地方税收征管》，《经济研究》2019年04期。（本文为原文内容节选）