报告实录

改革开放之后有几轮财税体制改革：第一轮是1994年的分税制；第二轮是2013年党的十八届三中全会开始的财税体制改革。这次财税体制改革，是在保证中央和地方五五分成不变的情况下，地方财政进行财政支出改革，拥有共同事权。这次财税体制改革内容十分广泛，是在经济下行期消费不振的背景之下，研究如何促进经济增长。

本次报告主要从再分配的角度提出财税体制改革的可借鉴建议。把中国的再分配政策和其他国家的再分配政策，尤其是发达国家的再分配政策进行比较，从中可以找出我国再分配政策的特点和存在的问题，继而找到我国财税体制在再分配方面的改革方向。

收入再分配政策有两种工具手段：一个是个人所得税，即对高收入人口进行课税；另一个是社会保障支出，也被称为政府转移支付，即政府通过养老保险、医疗保险或者其他社会保障项目，向居民家庭进行的转移支付。

当我们衡量某一项再分配政策是否降低了收入差距或者在多大程度上降低了收入差距时，一个最直观的办法就是比较政策介入前的收入不平等程度和政策介入后的收入不平等程度。以个人所得税为例，衡量方法为比较税前基尼系数与税后基尼系数，如果税后基尼系数变小了，说明个人所得税缩小了收入差距。

个人所得税的收入分配效应取决于两个因素，直观地考虑，个人所得税要缩小收入差距，税负要向高收入人口倾斜。只有个人所得税税率随着收入水平的上升而上升、与收入呈正相关关系，个人所得税才能缩小收入差距。而正相关关系就是所谓的累进性，税负的分配倾向高收入人口。在累进性一定的情况下，个人所得税在多大程度上能够缩小收入差距，则取决于个人所得税的规模。规模用t/(1-t)表示，这里t为平均税率。因此，个人所得税再分配效应取决于其累进性和规模。

再讲转移支付，转移支付的作用对象不是高收入人口，而是低收入人口。转移支付通过提高低收入人口的收入水平来缩小收入差距，因此累进性变成负数，其绝对值越大说明资金分配越倾向于低收入人口。在规模一定的情况下，累进性越大，缩小收入差距的程度也越大。

居民收入的生成过程：市场与政府的作用

如何测量再分配效应？根据居民收入的生成过程，首先，各生产要素在初次分配领域根据他们对生产过程的贡献取得收入。例如雇员取得工资收入，农民做自我经营的，取得经营性收入。经营性收入实际上是经营者的劳动和他所提供的资本两种生产要素所取得的回报，因两者无法分开，所以叫经营性收入。此外，财产性收入等都是初次分配领域的收入。

而初次分配领域取得的收入不是一个家庭最终用于消费和储蓄的收入。一个家庭最终可以用于消费和储蓄的收入是可支配收入，即初次分配之后，进入再分配领域，经个人所得税、转移支付所取得的最后收入。我们在这里首先考虑转移支付，居民家庭在市场上得到的市场收入加上政府的转移支付为总收入，在总收入基础上，缴纳个人所得税和社会保障缴费，最后收入为可支配收入。

再分配效应主要是政策介入前的收入差距和政策介入后的收入差距的比较。市场收入的基尼系数减去可支配收入的基尼系数就是再分配效应，即一个国家通过转移支付、个人所得税让市场收入差距降低了多少，这是可计算的。

市场收入基尼系数减去总收入基尼系数是转移支付的收入分配效应；总收入基尼系数减去可支配收入的基尼系数是个人所得税的收入分配效应。

以上准备工作做完了，接下来，我将从四个方面进行我的报告：1.研究个人所得税和政府转移支付（即社会保障支出）两个再分配政策的再分配效应究竟哪个大。2.研究个人所得税两个因素（即规模和累进性）之间的相互关联，主要研究相关关系和相对重要性。3.研究社会保障支出规模和累进性之间的相关关系和相对重要性。4.关于我们国家在收入再分配政策改革时的启示和建议。

1.个人所得税和政府转移支付再分配效应比较

实际上预备知识做好了之后，结论是非常简单的。我们用国际可以比较的数据库计算了市场收入基尼系数、可支配收入基尼系数，它们之差为再分配效应。

市场收入基尼系数、可支配收入基尼系数和RE指数

图示包括中国大陆、中国台湾。这个排列是根据再分配效应由小到大排列，最左边是哥伦比亚，它的再分配效应（RE）如其最右边的柱子所示，几乎接近0。这说明哥伦比亚再分配政策的再分配效应非常弱，市场收入差距和政府调节之后的可支配收入差距相差无几，这个国家的收入再分配政策几乎是不起作用的。中国大陆基本上能够把市场收入基尼系数降低4个百分点左右，而德国能让市场收入基尼系数降低将近20个百分点，因此我们国家收入再分配效应是很低的。

下图表明了个人所得税与转移支付再分配效应占总效应的比重，其中黑色代表个人所得税，灰色代表转移支付。

个人所得税与转移收入再分配效应及其占总效应的比重

可以发现，转移支付的收入分配效应占一个国家再分配效应87%左右，而个人所得税只占13%左右。且这个结构跟国家几乎没有关系，无论是有较强再分配效应的发达国家，还是有较弱的再分配效应的发展中国家，都改变不了社会保障支出在整个再分配效应中起决定性作用的事实。

目前国家统计局公布的我国基尼系数是0.468左右，而高收入国家的基尼系数一般在0.4以下。如果在未来五年或者十年，中国避开中等收入陷阱进入高收入国家，那个时候如果想把基尼系数降低到0.4以下，主要依赖的应当是转移支付，个人所得税的作用是不够的。

为什么社会保障支出或政府转移支付的效应比个人所得税大？这主要是因为累进性。正是由于转移支付的累进性，社会保障支出对低收入人口的倾斜程度要比个人所得税对高收入人口的倾斜程度大得多，所以最终导致转移支付的再分配效应远远大于个人所得税。

2.个人所得税中规模和累进性的相互关联

个人所得税的规模和累进性之间的关联主要分为相对重要性和相关关系两个方面。

首先是相对重要性。与刚才那些样本国家和地区相比，实际上我们国家个人所得税再分配效应非常低。以中国和英国比较为例：

个人所得税再分配效应累进性和规模的相对重要性

英国的个人所得税效应跟中国个人所得税的效应之差大致是1.62，主要是因为英国个人所得税的规模比我们国家要大得多。实际上在累进性上，我们国家的个人所得税向高收入人口倾斜程度比英国厉害，但是因为我们国家个人所得税的规模比较小，尽管累进性比较强，我们国家个人所得税的再分配效应与英国相比非常小。因此，在决定个人所得税效应的时候，累进性并不重要，重要的是规模。规模即平均税率，指的是从居民家庭总收入中通过个人所得税能拿出来多少。

其次是相关关系。

个人所得税规模与累进性之间的相关关系

上图表明，个人所得税规模和累进性之间存在明显的负相关关系，即个人所得税的累进性会随着个人所得税规模的提高而降低。比如英国的个人所得税税率比较高，但累进性就比较低。为了加大个人所得税的再分配效应，我们应当选择高税率、低累进性组合，这也是发达国家的模式。如丹麦、德国、爱尔兰这些都是发达国家，它们选择的都是高税率、低累进性组合，但是我们国家现在选的是低税率、高累进性，最后导致我们国家的个人所得税再分配效应非常小。

个人所得税的规模提高之后，累进性会减弱。实际上高税率和高累进性两者之间不兼容，也就是说想在个人所得税征到很多税收收入的同时将税负集中在高收入人口上是不可行的。要想从居民那里取得更多的个人所得税，必须让更多的人进入个人所得税的纳税行列，这样才能提高平均税率。这个分析结论对我们国家未来的改革方向是非常重要的。

3.社会保障支出规模和累进性之间的相关关系和相对重要性

首先是相对重要性。跟个人所得税结论一致,转移支付的规模比累进性更重要，即规模重要、累进性不重要。累进性不重要并不是说把累进性变成累退，如果把累进性变成累退，实际上规模越大，越扩大收入差距。

其次是相关关系。

转移支付规模和累进性之间的相关关系

图上横轴为转移支付率，指的是转移支付和居民收入之间的比率。如图，转移支付率与跟累进性之间有正相关关系。累进性越强表示转移支付资金或社会保障资金的分配向低收入人口的倾斜程度也越强。由于转移支付率与转移支付的规模正相关，转移支付的规模也就和转移支付的累进性正相关，意味着只有在转移支付规模比较大的时候才能实现对低收入人口的倾斜。这一点实际上跟我们的期待不一样，我们的期待是资金越少，越应当把这些资金用于低收入人口身上。但实际上我们看到的经验完全不是这样的，在转移支付规模比较少的时候，几乎投不到低收入人口身上，只有转移支付资金规模扩大时，低收入人口才能从社会保障支出中受益。

为什么这样？我们对社会保障支出的发展历史进行了一番调查，最后发现实际上社会保障支出的历史是支持这个观察的。社会保障中最重要的是养老保险。养老保险制度的发展历史表明，无论是美国还是日本，这些发达国家的养老保险最初涵盖的是公务员，之后是大企业，再之后是小企业，最后才覆盖到非正规就业的人和农民身上。这样看来，养老保险最初覆盖的并不是低收入人口，而是公务员、大企业。只有在社会保障覆盖面扩大时，农民和一些非正规就业的人才能进来。即使大家都进来了，待遇差距也很大，一般是公务员最高，大企业次之，农民和其他非正规就业人员最低。这种模式把养老金给到高收入人口，没有给到最需要的农民和非正规就业人员。不过在历史发展过程中，随着发展水平的提高，它们之间的差距在逐渐缩小。

只有在社会保障支出规模扩大的过程中，低收入人口才能受益，这点实际上我们国家并不例外。从覆盖面看，改革开放之后，最早被养老保险覆盖的是公务员，之后是企业职工，之后是农村居民，之后是城镇居民，现在基本上做到全覆盖了。这个过程中最初被覆盖的并不是收入最低的人群，而是公务员、企业人员，最需要的人反而是最后被涵盖的。从养老金待遇水平看，现在是公务员最高，企业职工次之，之后是城镇居民，最后是农村居民。这种模式恰恰符合一个国家社会保障网络向低收入人口的倾斜或者把低收入人口涵盖进来的趋势，只有社会保障网络比较健全、社会保障支出规模较大的时候，这种倾斜和覆盖才成为可能。虽然我国目前的社保体系不尽如人意，但是符合社会保障体系的发展规律。

4.关于收入再分配政策改革的启示和建议

个人所得税方面：目前我们国家个人所得税虽然累进性很强，但规模太小，收入分配效应非常低。未来改革的方向是扩大个人所得税的规模。最可行的做法是不宜制定过高的基本费用扣除标准，随着居民收入水平的提高，让更多的人缴纳个人所得税。如果国家想充分发挥个人所得税的收入分配效应，提高平均税率是必由之路。政府要想加大个人所得税的调节作用，一定要提高规模，累进性并不重要。

社会保障体系方面：目前我国社会保障资金规模过低，有限的资金主要集中在公务员等少数行政事业单位、公职人员。过于集中且小规模的社会保障资金使我们国家的社会保障支出的收入分配效应非常小。未来改革的方向是要增加社会保障投入，把投入增量主要用在农村人口和低收入人口身上。合理范围内调整行政事业单位退休人员养老金，与此同时，增加农村居民养老金。今年“两会”期间，李强总理提出：农村居民养老金增加20元。我非常支持这一点，原因是我们国家农村居民基础养老金以前都是几元几元地增长，这次突然增加20元，跟以前相比增长幅度非常大。