内容摘要：2020年政府工作报告指出，今年拟安排地方专项债券3.75万亿，比去年增加1.6万亿。地方专项债政策应更加注重项目管理，确保积极财政政策提质增效。各级政府和金融机构应完善项目质量的机制、关注项目全生命周期管理、加强债券评级、评审工作，强化县级专项债券管理能力。在2020年5月25日中国人民大学财税研究所举办的“财税圆桌论坛第4期——从政府预算报告看积极财政政策”线上研讨会上，娄洪研究员以《积极有为的财政政策要特别强调提质增效》为主题做了发言。

5月14日，财政部刘部长撰文提出：积极的财政政策要更加积极有为，大力提质增效。财政政策提质增效特别值得关注，我在去年和今年就地方专项债项目做了一些调研，了解到一些情况，结合当年发地方专项债时了解的一些市场的情况，谈一点感想。

第一，地方专项债政策应该更加注重项目的效益，更加注重项目的管理，因为这是我们长期以来面临的棘手问题，或者说没有得到很好的解决。虽然现在效益和管理水平有所提高，越来越高，仍然是我们实施更加积极有为的财政政策要特别关注的。

项目管理是专项债券政策很关键的一个环节。为了复工复产和恢复经济，提高专项债发行规模，加大投资力度相应的风险肯定是在积累，但不这样做风险更大。化解风险的关键就是要搞好项目管理。更加珍贵的财政资金如果达不到它所需要的效益，我们的政策可能积累更大的风险。所以，要确保提质增效。项目管理是专项债提质增效的第一个环节。

第二，项目管理对债券市场的影响。项目管理是否有效，必将对债券市场产生影响。目前总的来看，专项债的发行还是比较健康。增加这么大规模，2019年相比2018年提高了将近60%的幅度，根据预算报告看，仍然有这么高的增幅，发行中反映出市场对专项债还比较欢迎，利率也不高。早期专项债利率接近国债的利率，非常不正常的，因为地方专项债风险度比中央债权风险度高一些。后来有关部门采取了一些市场化的措施，现在从利率来看，市场化表现也不错，比国债利率高出几十个基点的差距，不同的地方利率也拉开了。

但我们同时要看到，市场欢迎这个债是不是还隐含了政府的信誉在里面。地方专项债券是根据项目来的，依据项目的收益来偿还，还本付息，现在债券这么好销，这么受欢迎，我们应该可以看到，它背后隐含了政府的信誉。防风险的关键就在项目，如果项目管理不善或者项目出现风险、出现问题，那么最后很难避免这种风险传导至债券市场，甚至严重影响市场运行。

第三，这么大的投资，项目管理承载多项政策效果预期。

一是提高当期投资增幅。这项政策用到的原理并不是特别复杂。现在各级政府在需求管理方面具备较强人力资本，对需求管理比较娴熟，期待在当期流量上会有个拉动效应。但是应当看到，投资乘数有很多严格的限制，各地区条件不同，我们也看出各个国家投资乘数差别很大。所以，要实现更好的投资拉动，必须选准项目，选好项目非常重要。

二是专项债券投资量很大，必须解决好基础设施资本的整体性和融资聚集性问题。基础设施不能搞零打碎敲。一个桥修到一半，形不成完整的资本存量，未来就不会有服务流量的流出。资本存量的整体性带来融资的聚集性，要求将项目资金足额安排，不能乱铺摊子，甚至留下半拉子工程。

三是有效降低公共服务成本。现在的公共服务，如果项目搞好了，增加服务流量就有边际成本趋零效应。这个效应能够降低公共服务成本，降低公共服务定价，支持经济和社会发展。基础设施，公共服务成本一旦提高，对社会影响是整体性的，现在有抱怨有些公共服务定价过高的情况，与项目管理不善有关。

四是提高长期增长率。疫情之后，新的形势下，我们继续进行新的基础设施领域投资，目的是给后代留下优良资产，支撑长期经济增长，我们期待着它对长期增长的支撑。投资建设当期的支出流量是“三驾马车”效应，更重要的是形成资本存量之后，它的服务流量流出对长期增长的支撑作用，防止生产性资本积累带来的递减，保证增长率的提高。这次专项债券投资也有这样的期待，这也完全取决于项目建设本身的质量。

从调研和分析的情况看，在更加积极的财政政策提质增效方面，各级政府和金融机构在多个方面应该有更多关注。

一是要切实完善项目质量的机制。上项目必须从机制上保证有效论证，杜绝盲目上项目；在保障融资聚集方面，可以对具体项目搞好组合管理，类似的项目不要零打碎敲，切实防止半拉子工程。

二是关注全生命周期管理。常常在讲政策的时候，认为政策一出来就能达到效应。实际更难的是在管理环节，细节中出魔鬼是比较多的，应当建立项目全生命周期管理机制。

三是加强债券评级、评审工作。切实完善项目评级、评审机制，防止评审走过场。评审、评级应当充分发挥市场机构作用，但对市场上不具备专业能力却专吃这碗饭的机构要保持警惕。

四是项目收益要客观真实。基础设施领域项目，对它本身的收益一定要客观，特别是收益的客观能对市场有更好的影响。实现客观真实必须抓牢地方债券项目信息披露环节，相关管理部门还要加强指导，使项目信息能够透明。

五是要重点加强对县级专项债券管理能力建设的关注。目前专项债券项目应该有2万多个，一半以上在县级。我们也知道，由于种种原因，县级在管理方面、人力资本方面与省、市级还是有一定的差距，项目又恰恰在他们这个环节，地方政府和相关金融机构应当下大功夫加强县级人力资本建设。

总之，更加积极有为的财政政策里，一定要把提质增效放在特别重要的位置上。