内容摘要：“三保”压力是基层面临的重要问题，地方政府表外支出多有刚性，地方财政负增长呈现常态，一般预算收入占比下滑，收入质量持续下降，此次疫情冲击又给基层政府“三保”的财政支付能力带来很大挑战。此次应对县级“三保”支出压力，中央财政表现的积极主动，通过各种形式注入流动性缓解基层压力。在此基础上，还应将打造升级版的地方政府债务管理新机制作为应急之策，标本兼治从各方面综合推进基层“三保”问题解决。在2020年5月25日中国人民大学财税研究所举办的“财税圆桌论坛第4期——从政府预算报告看积极财政政策”线上研讨会上王振宇教授以《从政府预算报告看基层“三保”压力解困》为主题做了发言。

今年的两会比以往晚了三个月，但是两会“报告”还是一个政策大礼包，最大的亮点是地方财政问题提到议事议程。“缓解地方财政困难”在近些年在预算报告中的表述还是首次。预算报告提出了五项财政政策、十项收支政策和六项具体工作，其中提及了保基本民生和基层运行，更要兜底“三保”底线，本人作为地方财政研究工作者感觉十分欣慰。

对纾解地方财政困难而言，就较好回答了钱从哪里来、钱往哪里去的问题，特别是2万亿体量的国债和特别国债用于县级，在注入了基层财政预期、增加流动性的同时，也丰富了此轮积极财政政策的内涵与形式。这次两会的会前会后讨论也很有意义，为财政货币政策协调应对疫情意义重大。

本人认为今年是地方财政自1994年分税制以来最难的一年。从报告里发现，2019年地方财政收入破了两个纪录：一是3.2%的低增长，考虑物价因素实际是零增长或负增长，税收降幅更大一些。二是收入质量下降，一般非税收入占比较大。

近几年基层“三保”成为热议话题。2019年末地方层面就预计2020年地方财政的难度。此次新冠肺炎疫情更是雪上加霜，大家期待的一季度“开门红”被“黑天鹅”所替代，地方财政收入负增长12.3%、税收收入负16.9%，断崖式下降。随着一系列减税降费政策的进一步落地，地方财政困难会更大。总的看，地方财政在某些层面处于亚健康状态，用脆弱、风险等来描述都不为过。

2019年12月中央经济工作会议将基层“三保”上升到国家战略。疫情发生后，财政部发布了12号文件，提前下达转移支付资金、增加基层国库资金留用比例，较好确保基层“三保”的平稳运行。但这一保障是建立在“寅吃卯粮”和“应付未付”基础上的，不具有可持续性。

自2010年首提基层“三保”以来，其口径和顺序一致在微调，新近的表述为保基本民生、保工资，保运转。其实，基层“三保”是个国标与地标、表内与表外、显性与隐性、临时性的问题。所谓的县级“三保”支付压力表现为欠发、滞发在职供养人员工资津补贴，以及公用经费低水平上，不具有普适性，属于比较典型的“中部地区”现象——发达地区因经济景气流动性充足、欠发达地区中央转移支付到位，满足“三保”支出压力不大。以辽宁为典型，因老工业基地养老负担压力，使得一般公共预算支出中社保占比较大，带来了较大的基层“三保”当期支出压力，另一个刚性因素就是县级隐性债务问题。

此次应对县级“三保”支出压力，中央财政表现的积极主动，通过各种形式注入流动性缓解基层压力。在此基础上，本人提出两方面建议：

——应急之策：打造升级版的地方政府债务管理新机制。地方政府债务是实现稳增长、惠民生、防风险的目标函数，不应该成为约束条件，是落实此轮积极财政政策的重要抓手。应对新冠疫情，地方政府债务管理要从不积极、难积极向能积极、敢积极的重要转化。一是适当抬高债务约束天花板和降低“风控”指标，切实增加地方政府指标体系的容忍度，避免因过分约束而衍生出“堰塞湖效应”。二是优化地方政府债务结构。本质上地方政府债务具有“准”财政体制属性，一般债约当于一般转移支付，专项债约当于专项转移支付，其所对应的举债机制表现出一定的不适应性。基层的真实诉求是增加一般债、减少专项债，实现债务结构优化。在疫情的特别时期，适当进行“逆周期”调节，重要向基层“三保”压力大的困难地区倾斜。三是隐性债务显性化，推广建制县化解地方政府隐性债务试点经验，尽快普惠制。

——标本兼治：综合推进基层“三保”问题解决。一是大力加速推进财政供给侧结构性改革，重启分税制改革、地方税建设，有效克服省以下财政体制“退化”现象，赋予各级地方政府较为完成的财政权，提升地方财政治理能力，激活地方各级政府当家理财积极性。二是妥善处理好垂直管理与多级政府间有效治理，妥善处理好“条块”矛盾，重新评估委托代理事项，避免“上面出政策、基层买单”现象对基层“三保”的新冲击。三是加速推进各类民生社会事业改革步伐，充分考虑发展中大国国情，要靠机制保障和改善民生，谨防民生福利陷阱，切实构建科学有效的评价制度、形成机制、退出制度，进行地方财政承受能力评估。四是深化放管服改革，引入“最多查一次”新模式，妥善处理好社会监督、审计监督、巡视监督关系，共享检查数据，最大限度降低监管成本与总交易费用，营造基层解决“三保”问题的环境条件。五是规范财政供养人员收入分配制度改革，在基本工资、中央津补贴、地方津补贴等进一步明晰，增加透明度，杜绝多种形式的影子操作。