内容摘要：中国具有独特的体制——目标动员制，是凝聚共识、资源动员的重要手段，也是国家能力的体现。目标具有层次性和扩张性的特点，会随着历史发展阶段而调整，当前 GDP 目标约束性在下降，而民生领域目标约束性在加强。面对前所未有的财政困境，必须解决财政收入来源问题，增加财政收入；同时，更要进行化危为机的财政制度变革，提高财政应对风险的能力。在 2020 年 5 月 25 日中国人民大学财税研究所举办的“财税圆桌论坛第 4 期——从政府预算报告看积极财政政策”线上研讨会上，吕冰洋教授以《发展目标与财政协调》为主题做了发言。

今天我主要分享发展目标与财政协调问题。今年两会报告一出来，大家就觉得很奇怪，没有增长目标了，但仔细看一下，只是没有 GDP 增长目标，还有其他目标，比如脱贫目标，今年要打赢脱贫攻坚战，还有就业目标，要保证新增就业 900 万人以上。也就是说，还是有多种目标要实现的，只是 GDP 目标没有确定，这是由疫情与全球经济还有很多不确定性导致的。我们要用长周期眼光来看，目标是怎么回事，起到什么作用，何时来设定目标，目标的约束性有多大，在这个目标之下财政政策应如何协调这些问题。接下来我主要就这些方面谈一下自己的看法。

我们可以将目标归纳为中国独特的体制，叫做“目标动员制”，它是分层次的：

一是战略性的，可以说宏伟蓝图，凝聚共识。这从毛泽东时代就开始了，讲我们要建设四个现代化，之后每届政府都在谈。我在梳理目标的过程中发现，每个目标都是一个脚印一个脚印往前走的，而不是每届政府一上台就换了长期的战略目标。毛泽东时代要实现四个现代化，这个目标没有具体的时间节点。之后从邓小平时代就有明确的要求了，梳理一下可以看到，从 90 年解决温饱问题，2000 年达到小康水平，2020 年建设小康社会，2035 年基本实现社会主义现代化，2050 年建设社会主义现代化国家。这个目标可以说是非常连贯的，一张蓝图绘到底，这是国家长期战略。

二是在长期战略下，还有中期规划，五年为期，纲举目张。我们知道我国从上到下有五年规划，今年又是进行“十三五”规划时期，每届规划都有不同的要求，从“一五”到“十三五”，五年规划指导思想是随着历史条件变化而发生改变的。

三是短期目标，就是每年的计划，一年一考，充分动员。这个计划从中央到地方，从政府到各个部门，每个部门、每届政府都在制定，目标是多种多样的。其中 GDP 目标是大家都比较关注的问题。我梳理了从改革开放到现在的 GDP 目标，可以看到，从80年代后期才开始有 GDP 增长目标，而且那时 GDP 核算体系还没有充分建立起来，90 年代才开始比较完善。GDP 增长目标一直坚持谨慎性原则，2000 年以后 GDP 实际增长率在很长时间内都高于设定目标，但目标一直保持低位，而且很长时间保持不变，比如 2004-2010 年间基本上是8%，2013 年以后实际增长率与目标值才基本吻合。

政府的目标是多重的，比较连贯和长期比较关注的目标有这几个：GDP、财政收入、投资、失业率、物价。目标的约束性有多大呢？我们用实际值减去目标值衡量实现度，可以发现，2013 年以后，GDP 目标贴近实现，而财政收入目标、投资目标有时候是没有实现的。2013 年后，我国各级政府对目标是抱着实事求是的态度，能完成就完成，不能完成也不勉强。测算结果表明，有一半省份没有完成 GDP 和财政收入目标。但是有的目标是强约束的，比如失业率等与民生有密切关系的目标，可以看到省的目标与地级市的目标基本上都是要实现的，这些与民生相关的目标属于强约束。

那么没制定目标会有什么影响呢？我们先来看目标的扩张性，比如中央今年制定了 5.5% 的目标，再往下就会有扩张性的特点，省级目标对中央目标偏离度普遍都在 0% 以上，也就是说高于中央的目标，同样财政收入、投资等目标也都展现出扩张性的特点。我们是好几级政府，从中央到省再到市，市对省的目标偏离度也都是在 0% 以上，财政收入、GDP、工业增加值等等都是高于省级目标的，因此目标具有向下层层传导的特点。我们不设定目标就是有这方面考虑，如果设定好目标，可能会层层加码，就会导致整个经济社会脱离实际情况，产生很多逆周期的影响。

实际上，目标在 2013 年以后有了很大的变化，扩张性在减弱。从财政来看，财政现在受的影响是非常大的，比如现在 1-4 月份财政收入下降 14.5%，财政压力在加大。而政府各项目标是依赖财力来支持的，比如“六保”的目标、减少农村贫困人口等都需要资金。如果财政收入继续下降，有些硬约束必须要保证完成，但有的可能要缓一缓。比如减少农村贫困人口数这个目标，在 2015-2020 年，实际减少的农村贫困人口数大大超过目标值，这实际上是硬约束，在政府工作中放在了优先位置。

当前财政的严峻形势大家有目共睹，从财政收支方面看，财政每年都要做预算，财政的收入是要对应着财政支出的，如果没有完成收入目标，财政支出就会受到影响，政府某些行为就要做出调整，比如压缩某方面支出。从 2019 年预算偏离状况可以看到，大多数省份财政决算都没有完成预算，而且有的偏离度很高，比如辽宁。一般公共预算收入当中，税收决算偏离得更厉害，税收偏离程度高于一般公共预算收入，就需要通过非税收入来弥补，2019 年非税收入增长得很快，这是一般公共预算收支状况。

财政收入在下滑的同时还要实现各种各样的目标，财政支出要增长，就导致政府债务负担要加重。我们债务负担率实际也是在提高的，2019 年总债务负担率在 38.26%，债息支出占一般公共预算支出增长也比较快，现在已经成为财政支出的一个重要组成部分。现在财政面临着前所未有的困难，那么财政应如何应对呢？那么就需要解决危机情况下的财政收入来源问题，增加财政收入。增加财政收入，要从哪个角度入手呢？我们现在关注宏观税负比较多，其中有很大一部分钱，特别是社保这部分大口径宏观税负是政府不能动用的，我们要看的是政府可以支配的收入，即实际政府可支配收入。我用资金流量表推算了一下，在国民收入分配格局当中，政府可以支配的收入占比是 16.41%，这个比重最近几年连续下滑。金融部门占比是 4.2%，这有趋势性的问题，从 2008 年以后国民收入分配格局是在改变的，企业部门整体上分配占比在下降，而在企业部门当中，金融部门分配占比从 2007 年的 2.24% 左右上升到 2019 年的 4.2%，因此，2019 年《政府工作报告》就提出要调整收入分配格局，增加企业部门占比，就是实体经济占比，压缩金融部门分配占比，给企业让利，降低融资成本。让金融部门上缴一些利润补充财力不足，这是有很大可行性的，因为国有金融企业是由财政来管的。

同时，在危机情况下，我们要考虑财政领域改革，实际上现在具有很大的可行性。第一，应该建立中期预算框架，实现跨年度预算平衡，这在十八届三中全会就讲了。今年财政赤字率要提高，配合着五年规划，财政可以实行中期预算，以五年为期来进行调整。单独由财政可能实现不了，需要财政、金融等多部门一起组成一个中期预算委员会之类的组织来进行调整。第二，要完善财政支出制度。此次防疫期间，社会组织发挥了重要作用，那么从财政理论方面我们就需要思考一下，是不是公共品一定要由财政来提供？是不是一定要政府来做？我认为，要扩大公共品提供当中的政府与社会合作，合作越多，政府压力可能就越轻。其中，管理方面也要考虑，比如 PPP 模式，这是一个问题，但管理的问题是管理的问题，改革的方向问题是方向问题，我们要把它分开，不能以管理问题否认改革方向问题。第三，要优化税制结构，提高税收筹集财政收入的能力，往“税收国家”方向建设，不能政府遇到危机时老是靠其他形式的收入。第四，要从收支两端推动社保制度改革。2019 年社保滚存结余是 9.4 万亿，但由于社保险种之间不能调剂，地区之间的社保状况差别也非常大，没有上升到全国统筹的地步，就导致疫情过后，社保最终还是需要通过财政补贴来解决。从 2020 年预算来看，财政还要补贴 2.16 万亿，有那么多滚存结余，财政还要补贴，这是一个问题。社保现在因为地区性的分割、险种的分割，降低了社保的统筹能力，实际也降低了其调节分配的能力，这是需要改革的。

总结一下我前面所说的，有以下三点：一是中国具有多目标，目标是凝聚共识、资源动员的一种重要手段，目标会随着历史发展阶段而调整，GDP 目标约束在下降，但像“保就业”、扶贫这些目标就是强约束的，“目标动员制”实际上是国家能力的一种体现；二是各级政府财政收入目标是普遍没法完成的，预算偏离越大对财政冲击就越大，没法完成是一回事，预算与决算的偏差又是一回事；三是不能忽视财政改革，财政改革滞后会降低财政应对风险的能力，财政改革不是财政日子好过之后再进行改革，比如分税制改革、两税法改革就是在危机时进行改革的。

我讲的就这些，不当之处请大家批评指正，谢谢！