2024年7月26日，由中国人民大学财税研究所、中国人民大学财政金融学院财政系和中国人民大学政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第12期（总第20期）——“深化财税体制改革”学术研讨会在线上召开。中国人民大学政府债务治理研究中心副主任、财税研究所研究员、财政金融学院财政系李戎教授作为本次论坛的研讨嘉宾，对《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中有关完善政府债务管理制度的内容进行了解读。下文整理自李戎在论坛上的发言。

《决定》对我国完善政府债务管理制度提出了四个方面的要求，既包括地方政府债务，又涵盖中央政府债务。具体内容包括：加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制、建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制、加强地方政府专项债券管理、加快地方融资平台改革转型。我将分别从这四个方面展开介绍。

一、加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制

加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制是提纲挈领的总体要求，目标包括三个方面：一是有效满足各方面宏观调控的需求；二是支持落实国家重大战略任务；三是发挥好资金的效用，有力推动高质量发展。

长期以来，我国政府尤其是地方政府通过举借债务推动经济发展。《决定》提出“建立同高质量发展相适应的政府债务管理制度”，实际上高质量发展本身就要求转变经济发展模式，从追求高速发展的模式转变为追求高质量发展的模式。因此，政府以债务融资的目标变成了两大方面——一是进行宏观调控的需求，二是支持落实国家重大战略任务。

具体改革路径和措施包括以下几个方面：一是科学合理确定债务规模，既包括中央政府举债规模，也包括地方政府债务规模。二是完善管理约束的机制，需要形成对发债用途、规模、流程、后续资产管理的约束机制。三是完善政府债务分类和功能定位，优化中央和地方政府的债务结构。要确认包括国债、专项债、一般债在内的各项债务功能定位。需要通过科学的论证来确定是通过国债还是地方专项债来实施宏观调控。关于优化中央和地方政府债务结构，当前中央政府债务占比较低，而地方政府债务占比较高，后续中央可以适当增加债务融资，调整优化央地事权，适当减少地方政府债务融资。四是针对地方政府债务，一方面要对所谓的隐性债务做到源头治理、远近结合、堵疏并举、标本兼治，从而化解隐性债务；另一方面是针对专项债和一般债，强调加强对地方政府法定债务的管理，需要统筹安排各层级的公益性项目债券，确保我国的公益性项目投资的效率得到有效提高。

二、建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险的长效机制

建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险的长效机制是针对地方债务的改革，主要目标是遏制新增隐性债务、化解存量债务。此外，还要建立一个长效机制，以此控制新型债务风险的出现。

具体改革路径和措施包括如下几个方面：一是健全部门之间的工作协调机制，加强数据信息共享应用。针对遏制新增隐性债务的目标，地方政府和上级部门（包括省级政府、中央政府）需要打通信息，地方政府不能像以前一样想方设法绕过监管体系，甚至是绕过《预算法》进行隐性债务融资，而是要做到数据完全透明、公开、共享，坚决遏制新增隐性债务。二是有序化解存量债务。存量债务化解不会一蹴而就，这不符合当前的经济情况，政府也需要一定的资金予以支持。因此，存量债务化解是一个长期的过程，是有序逐步化解的过程。三是建立防范化解隐性债务风险的长效机制。要加强对违规违法举债问题的监督问责，严格落实地方政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

三、加强地方政府专项债券管理

加强地方政府专项债券管理的要求和目标有三个：一是提高效率。二是保障安全。三是确保收益。

首先，要提高专项债拉动投资的效率。专项债是地方政府拉动投资或者说拉动经济的主要融资方式之一。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例，从而帮助地方政府找到更具投资价值的专项债项目，以此拉动社会资本的投资，帮助我国经济快速的恢复。

其次，保障安全方面的措施即完善债务限额分配机制。债务额度分配要向项目准备充分、投资效率较高、债务风险较低的地区倾斜。主要思路是向好项目、政府财力相对雄厚、投资效率较高、风险低的方向分配额度。至于本身债务已经较高的地区，没有很好的投资项目，可以适当降低债务限额，保障安全。

最后，确保收益的具体措施是加强专项债券资金“借用管还”和全生命周期的管理，提高资金的使用效率，确保专项债按期偿还。专项债要求用项目产生的收益来还本付息，因此再次强调提高资金使用效率，以此确保建成项目能够按期偿还专项债。

四、加快地方融资平台改革转型

地方融资平台（城投公司）举借的债务中有一部分被认为是政府性债务，是隐性债务的一个主要来源。融资平台转型改革的目标就是推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制。改革之后要消除政府与企业界限模糊、责任不明确的状态。地方融资平台改革转型也是一个从根本上遏制隐性债务新增的具体措施，最终促进地方财政经济可持续发展。

地方融资平台改革转型路径包括如下几个方面：一是加强对融资平台公司的综合治理，分类推进融资平台公司市场化转型。融资平台公司可分为几个类别：部分公司能够形成很好的资产，可以自负盈亏，就可进行市场化转型；而部分公司只是起到融资的作用，并没有形成未来可以运作的优质资产，此时就要采取其他的方式进行转型改革。二是关于增量，严禁新设融资平台公司，持续规范融资管理，禁止各种变相举债行为。三是妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离其政府融资功能，防范地方国有企事业单位“平台化”。一方面现有的融资平台须暂停政府融资功能；另一方面，现有平台公司的债务和资产要核算清楚，以防为市场化转型改革留下隐患。