图1 不同经济发展阶段政府积极性的发挥

下面从我国的市场分割状况，也就是统一大市场建设的反面，来看一下统一大市场建设的状况。有学者用省级产品市场分割程度来度量，发现改革开放八十年代市场分割程度是很高的，到1994年分税制改革以后市场分割程度逐步在下降。现实中虽然会我们感受到地方存在种种市场保护、市场分割，但总体来说省级层面市场分割程度是在下降的。市县层面的统一市场表现在很多方面，重点体现在产品市场与要素市场上。

先看产品市场的分割状况，用地级市层面的各种商品价格指数，通过价格法来度量一下市场分割状况。度量指标有好几种，比如地级市和全国地级市相比，或者说这个地级市和省内其他地级市的比较，不管哪种比较，都可以看到地级市层面在2000年以后，整体的市场分割状况都处于一个下降趋势。大家通过现实的例子也能切实感受到，比如八十年代的时候，你想买新疆阿克苏的苹果可能是非常难的，现在在网上下个订单，明天可能就会到家，这都是一种物流畅通的表现。

图3 全国资本要素市场分割程度

图4 分税制调动地方积极性的机制

第一，调整政府间事权，促使地方政府职能合理发挥。从1998年开始，为避免地方各自为政，运用手段破坏市场规则的统一，中央陆续在工商、质检、统计、土地、安监、环保等部门上收了权力，实行垂直管理，一直到2018年国地税合并，让税收执法环境统一。对能够影响市场建设、市场规范和管理规则的事权上收有利于市场规则的统一。第二，交通和通信事权的集中。以交通和通信为代表的经济基础设施建设，有效地降低资源跨区流动的成本，加快区域间资源与信息整合。第三，加强非税收入的管理，规范政府与市场关系。非税收入是地方原来的预算外收入，各地标准不一，执法相对宽松，缺乏统一标准，这会破坏公平竞争的市场环境。2000年以后，通过收支两条线、部门预算改革、统一预算内外资金、加强非税收入管理等改革，让预算外管理更加规范，让市场主体面临更加公平的市场环境。第四，税收上采用一系列的改革。通过取消工商税、产品税、增值税转型、营改增、企业所得税两法合并、国地税合并等改革，推动产品市场统一、要素市场统一，减少税收执法差异。第五，基本公共服务均等化。以养老、医疗为代表的基本公共服务均等化，对劳动力要素流动产生重要影响。这一点在政府文件里也都清晰的表现出来，比如《山东省人民政府关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见（鲁政发〔2017〕3号）》提出，“根据基本公共服务的属性，体现公民权利、涉及全省统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以根据全省统一标准和市县财力状况，由省与市县按一定比例分别承担支出责任。”

总而言之，1994年分税制改革以来，通过财税体制的一系列改革，很好地解决了建立统一有序的社会主义市场经济与调动地方积极性的矛盾，发挥中央与地方两个积极性，有效地推动分税制改革以来的中国经济增长，这可以算作“中国经济增长奇迹”的一个重要的财政解释。

站在新发展阶段看，我们的财税体制仍旧存在很多不足。现在的地方税基主要是流动性税基，纳税人主要是企业，这不利于经济高质量发展，不利于财政秩序的规范，也不利于地方政府职能的转变。现在地方一般公共预算收入核心是增值税和企业所得税收入，税基都是流动性的，税收分享的依据都是当地所产生的税收，这引导着地方通过大量财政返还来吸引企业投资，破坏了市场公平竞争。目前地方财政收支缺口很大，这一巨大缺口就要靠转移支付来解决。建立现代财税体制要考虑如何解决地方自有财力不足，同时还能够避免产生恶性的税收竞争，解决这个问题是一个不小的挑战。

改革思路应以国家层面财政杠杆替代地方层面财政杠杆。改革开放以来，我国一直调动地方积极性，给地方财政杠杆来发展经济，但这会产生很多问题。2001-2013年地方性税收优惠政策在各地全面开花，十八届三中全会强调清理整顿税收优惠政策，2014 年《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62 号）要求全面规范税收优惠政策，维护公平的市场竞争环境。但是现实中由于地方优惠政策形式多样，特别是地方政府跟一些重要企业，比如世界500强，签订了长时间的协约，一时改变可能存在很大困难。并且，那时经济进入新常态，在经济处于下滑的背景下，还是要调动地方积极性的。于是国发〔2015〕25号规定税收优惠政策的专项清理工作待今后另行部署后再进行。2017年《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号）明确指出为服务于利用外资面临新形势新任务，允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策，支持对就业、经济发展、技术创新贡献大的项目，降低企业投资和运营成本。地方现在招商引资形式不断的变化，也可以说在创新，比如一些地方采取产业链招商形式，地方要招商一个大企业，要先看这个企业缺乏哪些产业链，先把产业链补足再把这个企业引进来。

调动地方积极性与统一市场建设的矛盾一直存在，新时代财税体制改革要处理好这对矛盾存在很大的挑战。现在地方突出的问题是自有财力不足。从理论上看，重要的税种无非是增值税、企业所得税、选择性消费税、个人所得税、一般性消费税和房地产税（这两个税种我国没有开征）。增值税、企业所得税、选择性消费税都是落脚在企业，把税给地方，会鼓励地方推动企业产出，仍旧避免不了地方政府之间以财政返还为主要形式的竞争。一般性消费税、个人所得税、房地产税是受益性税种，纳税人主要是人不是企业，将之作为地方税会鼓励地方推动公共服务水平的提高。前面讲到随着经济发展阶段的变化，地方积极性应该从发展经济的积极性慢慢过渡到完善公共服务的积极性，相应地方的税收来源应该逐步体现受益性原则，但是要有过渡，地方税的组合应该是同时考虑生产性原则与受益性原则，两者的相对比例可根据现实情况进行调整。

对于改革的方向，我们提出一些判断。事权划分，把事权中的支出权、监督权、决策权分开。事权是代表政府职责，不需要将整体事权归属某一层级政府，比如工商局的所有权力全部给上级政府或者全部给下级政府，理论上应该分开。之后再明确，哪个权力要分给哪一部分，在此基础上完善省以下财政体制。在财权划分上，以受益性原则引导地方税基转变，增加地方税中体现受益性原则的成份。在转移支付上，要提高分类转移支付的比重。分类转移支付就是介于一般性转移支付与专项转移支付之间的一类转移支付，它是限定资金的使用大致方向，但不限定具体的用途，这样能够解决限定地方财政资金使用方向与发挥地方信息优势这对矛盾，既要限定它的使用方向，又要发挥地方积极性。

地方税改革是财税体制改革里是突出的一个问题。现在各种改革方案都存在一些争议。综合各种各样的方案，相对比较可行的是改变增值税的税收分享原则，地方分享税收的依据不完全是当地产生的增值税数量，而是根据当地的消费或者根据当地的人口来分享。这也能体现受益原则，因为消费者是以当地居民为主，人口当然也是当地居民，这样会引导地方从为企业提供公共服务，转变为当地居民提供公共服务。还有一个办法是学界比较少提的，借鉴欧盟提出的补偿性增值税（Compensating VAT，简称CVAT）思路，根据增值税发票信息来确定中央和地方税收分享份额，把商品销售分为辖区内销售和辖区外销售两部分，根据这两个比值来分割增值税，前者为中央税，后者为地方税。其好处是地方分享税收主要来自辖区外的经营活动，地方难以干预，同时，地方还有积极性来鼓励当地的经济发展。经济越发展，越畅通国内贸易，地方分享的税收越多，这与我们构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是相适应的。这几种增值税分享方法可以组合起来，找一些地市县试点，观察其效果再择机推开，这样改革成本不高，却可充分观察不同方案的效果。

图5 财政分权三阶段