一、对全国统一大市场的理解

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布之后，全国统一大市场建设问题受到公众的广泛关注。它既是一个老问题，又是一个新问题。全国统一大市场与全国统一市场的区别是在不同发展阶段对市场建设的诉求不同。说它是老问题，是因为从质的角度来看，它与市场化改革以来一直强调的“市场”是一致的。说它是新问题，是因为它更加强调全国统一大市场不是一个封闭的市场，而是全国的市场，是一个开放经济的市场，是对接国内国际的全球市场。

二、影响建立全国统一大市场的财税因素

在市场化改革之后，全国统一市场建设就遇到问题。主要是地方保护和市场分割，这在早期的表现往往是简单粗暴的行为，比如蚕茧大战、棉花大战、羊毛大战、烟叶大战等等。由于当时的价格体系对原材料产地不利，产地即便进行水平较差的加工、产出品质较为低劣的产品，也会赚到比售卖原材料更多的钱，因此地方政府有很强的积极性去阻拦原材料的运出。各地对加工生产都很有积极性，因此市场分割问题比较严重。

1992年社会主义市场经济体制改革目标明确之后，特别是1994年分税制改革之后，全国统一市场建设取得了长足的进步。地方保护程度在转弱、分割范围在缩小。1994年之前，地方减免税问题比较严重， 1994年分税制改革后，中央收回减免税权限，地方基本上没有减免税权限，这样，地方所给出的所谓税收优惠政策多是隐含的。地方妨碍统一市场建设的限制性措施少了，但以财税鼓励名义的偏袒措施多了。1994年之后，明目张胆的减免税基本上消失，但是实质上的减免税比如税收返还、财政奖励等不同程度存在。到了今天，按照规定，地方政府不能进行财政返还、不能实行与税收挂钩的奖励，但是有些地方政府仍然设定条件为特定企业和人群提供奖励，提供土地优惠政策，甚至还有政府有针对性的购买服务的措施，这些条件实际上都是与税收密切相关的指标。

地方政府还负担很多经济建设任务。发展阶段对经济建设型政府的要求，往往表现为政府必须履行特定的职能。除了一般意义上的公共服务外，政府在经济建设上的任务也非常繁重，既要提供优质的公共服务，又要发展经济。在财税方面，地方政府会寻求更大的经济总量，获得更多的财政收入。而地方企业往往是实现这一目标的承载者，因此产生地方保护和市场分割行为。但是我们需要强调的是，财政是国家治理的基础和重要支柱，按照国家治理现代化的要求，地方政府不应该这么做。

总体而言，地方政府是经济建设型政府，既要青山绿水又要做大蛋糕，但是不少地方不能很好处理好二者关系。这就会表现为一定程度上的财政竞争，做法上是你争我赶，这既有招商引资的无序竞争问题，又有吸引人才的竞争问题。各地注意到要发展经济，需要人才，因此在财税方面给予一定的优惠政策，这实质上也是财政竞争。作为大国，必须强调发挥中央和地方两个积极性。是地方政府积极性必须保护。在建立全国统一大市场上，我们需要做的不是捆住地方政府的“手脚”，而是去规范地方政府行为。

三、加快政府间财政关系规范化改革

1994年我国确定了分税制改革目标。分税制改革在政府收入划分上主要是划分税收，因此称为分税制。分税制在实质上是中央统一领导下的分级财政。多年来，分税制主要规范中央和省一级的财政关系。最近，中央在力推省以下财政体制改革。

分税制改革提出了税收收入如何划分的问题，而现在税的难题又遇到数字经济的挑战，包括地方政府主体税种应该是什么，还有吕冰洋老师刚才提到的消费地课税的问题。在我看来，这不能简单照搬国际上的税收处理的办法。国际税收关系的处理上，商品税奉行消费地课税的原则，但那是国与国之间的事情，我们现在处理的是一个国家内部的事情，一个国家的内部事情如果是参照国与国的方法来处理，是否会对一个国家的凝聚力、甚至对国家统一产生影响，都值得进一步深入探讨。当然，这不是说要牺牲地方利益，我认为这个问题可以与中央对地方转移支付的规范联系起来，个人认为对于地方政府可支配财力而言，转移支付在这里可以发挥更重要的作用。

这涉及各级政府的事权和支出责任等问题，简单地说，就是各级政府该做什么，能做什么的问题。靠转移支付过活的地方政府与主要靠自有收入的地方政府的行为是否应该一样？现实中，一些主要靠转移支付的地方政府在特定公共服务方面提出的品质和数量要求，甚至比自有收入为主的地方政府还高，对待这样的行为目前还没有很好的解决方案。我们经常说，地方政府要量力而行，那如何规范地方政府的行为？当然这里有原则上的做法，但如何具体规范很难做到，要在激励和约束地方政府中寻找一种均衡。审时度势、宽严适度都是必要的。现在的全国统一大市场建设其实就是要处理好政府与市场的关系。首先是进一步规范中央和省级政府间的财政关系，这是处理好省以下财政关系的外部条件，这样才能促进省以下财政体制的规范化，进而引导地方政府行为，促进省以下各级财政关系的规范化。就总体而言，无论如何规范，最终都指向市场的成长。

四、结语

简单地说，统一市场建设，特别是全国统一大市场建设，是新发展阶段提出的问题，对高质量市场的建设提出了新要求。财税是众多推进力量之一，要积极发挥财税的作用，发挥财税的力量。但财税的力量并不能替代其他的力量，财税只能做好财税自身的事情，它指向的目标是统一的市场。统一市场特别需要加快市场的成长，现在市场发育程度还不太够，还有很多管制因素。目标已经很明确，那就是建立全国统一大市场，这是一个更高的目标，即更大的市场目标。在此基础上，规范引导地方政府的行为包括政府职能转变，加快社会主义现代化建设的进程，让经济建设型政府或者是负有经济发展重任的政府的行为更加规范，更加适合全国统一大市场建设的要求。财政体制改革，尤其是政府间财政关系改革，是其中非常重要的一环。未来，在财政体制改革目标模式选择、步骤选择、战略选择上我们还要下很大的工夫。