2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中国人民大学国家发展战略研究院聂辉华教授在论坛上的精彩发言。

2018年10月，中国人民银行行长易纲率先在国际会议上说中国要推行竞争中性的原则，今年3月份李克强总理的政府工作报告里面提到，“将按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”我觉得这是下一步改革开放的重要的风向标。

简单说一下竞争中性什么意思，所有的企业在竞争上一视同仁，这方面OECD比较成熟，他们提了八个方面，我说说其中几个重要方面。

第一个就是投资回报，国家资本投到国有企业里，要拿正常的回报率，不能低也不能高，政府投钱了，按道理来讲应该收取市场同等的回报率，市场机会成本是5%，你就要给5%的收益，必须上交财政。

第二条是所有制形式，以后要规定这个企业是国有企业，你要跟其他企业同等竞争就不能有任何庇护，如果不竞争就是特殊企业，必须圈定一个严格的范围，在这个范围内可以不跟民营企业竞争，否则就不能称为特殊企业。

第三个就是税收中性，国企基本上很难逃税，也没有逃税的动力，国有企业交的税平均比民营企业多一点，税负确实重一点。

第四个是信贷中性。国企和民企面临的信贷政策和信贷环境要大致相同。

第五个是监管中性，在生产、安监、环保、社保等等各个方面，按道理讲国企和民企要一视同仁。

第六个是采购中性。国企和民企面临的政府采购机会也要大致相同。

如果要推行竞争中性的话不亚于中国第二次入世。现在大家的焦点都在中美贸易战，但是大家发现，特朗普提的建议跟竞争中性是有关的。我觉得欧美发达国家形成了一个共识，在竞争中性的前提下逼中国往市场化方向改革，取消国有企业的特殊待遇。

前一段时间我参加人民银行组织的高级别国际会议，我说一下外方的几个关注点。

第一是停止政府对国有企业的注资。现在国有企业资本资金来自三个方面：1.政府直接注资变成股本。2.政府通过国有银行向国有企业放贷。3.国有企业从市场融资。第一个渠道即政府注资还存在，而且比例还不小，人家认为不应该有这种情况，许多人甚至提出不能再成立新的国有企业，更不能政府直接注资。

第二是预算收益的问题。按道理国有企业的钱是政府的钱，拿政府的钱就应该给政府上交利润和正常的资本回报，但是第一，我们根本没有上交足够多的利润，第二，交了之后又有不少返还，就是国有企业的收入交给政府之后，政府又以税收返还的形式或者什么形式返还给国有企业了，这个也是遭到外方批评。

第三是补贴，这是意见最大的。之前有一个媒体的记者做了一个报道，他说中国给所有上市公司的国有企业都发了补贴，为了回应我们特别查了数据，发现在过去十年平均90%的上市公司都得到了政府补贴收入，这是事实，不管是民企和国企，补贴率都超过90%。我们还有庞大的僵尸企业，政府不能给补贴了，庞大的僵尸企业怎么办？按照他们要求政府应该停止所有补贴，我说不可能。

第四是贷款，贷款基本上没有实现竞争中性，存在所有制歧视。

第五是担保，国有企业之所以得到贷款，就是有政府的隐性担保。不仅要取消隐性的歧视，还得取消显性歧视。这么多年，我们破产企业就很少，在破产企业中国有企业尤其少，这个违背市场的规律，正常情况下有那么多的僵尸企业，可是为什么中国的破产企业不多呢？等于没有足够的企业受到财经纪律的约束，这是很严重的批评。

第六个方面他们意见特别大的就是，实现竞争中性对国有企业的监管方和出资方应该是分离的。换句话说国资委作为出资方就不能管监管，如果国资委认为是监管方就不能作为出资方。现在他是代表国家出资人，你这就不对了，既是运动员，也是裁判员，没有办法防止政府对国有企业进行利益输送。国际通行的惯例是财政部作为国有企业的出资方，国资委作为监管方，监管的时候就可以避开利益冲突。

我觉得国有企业的核心问题在于国有企业的定位不清楚。现在所有的改革，关于国企改革为什么这些年大家公认没有大的进步，很关键的问题是没有人敢直面国有企业的定位问题。国有企业到底要干吗？如果国有企业的目标是弥补市场失灵，作为战略投资者控制国民经济的关键领域和重要命脉，保证国家安全没问题，这样的企业应该是特殊企业，甚至是公营企业。我甚至认为应该叫国营企业，但是容易被认为计划经济的产物，我们就叫公营企业，那你就不应该以利润率为最大目标，不跟民营企业竞争。极少数还可以，绝大多数国有企业不可能都变成公营企业。要做到竞争中性就应该成为纯粹的财务投资者，这一点我们要学习新加坡的淡马锡模式。

淡马锡模式的特点是，公司跟财政部有一道防火墙，财政部只负责淡马锡的财务收益，我只管你挣不挣钱，我不需要你控制国民经济命脉。它在全世界各个地方投资，因为在全世界各个地方投资可以分担风险，所以它挣了很多钱，它就无所谓了。但是中国不可能，中国很多国企是地方政府持有，让地方政府去海外投资不太现实，怎么可能做到？还有人说要强调政企分开，我说句实话不太同意政企分开。因为政府出资了，是股东，股东不能关心自己的利益，这叫什么逻辑？政企怎么分？凭什么分开？你出钱了，还不能干预企业经营了？你怎么理解？如果认为一点都不能干预我认为是没有道理的。如果在中间建一道防火墙，你关心的只是有没有达到预期收益，其他的都不要管，这就是我说的纯粹的财务投资者。但是国有企业承担了庞大的社会职能、政治职能，不是简单的经济职能，这怎么能做到？现在国企分为公益类和商业类，这个分法的经济学含义不清楚，而且由出资者决定是属于商业类还是公益类，也不太合适。

这是我的一些观点，我这些观点只代表我个人的意见。

责任编辑：程小萌