2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中央财经大学财政与税务学院教授，财政史专家王文素在论坛上的精彩发言。

关于国家财政和国有企业两者间的联系，我们国家和其他国家可能有很大的不同。不仅仅是现在，从历史上就不一样：西方的历史，政府历来都是“比较小”——管理的事务比较少，而我们国家政府历来都“比较大”——管理的事务比较多。虽然在这几千年当中有变化，但总的来说，我们国家不仅仅是中华人民共和国建国以后政府才“大”——管理的事务比较多，之前我国也有“大”的时候。由于政府要管理的事务多，正常财政无法提供足够支持，有时不得不借助国有企业来实行。那么我国从什么时候开始有国有企业了？这还得从春秋时齐国开始说起。

在《管子》这部书中，记述了管子和桓公对话，其中包含着丰富的政府理财思想。桓公问管子说：我想对台榭进行征税（意思是开征房产税），怎么样？管子说：“此毁成也”，意思是说好房子要多交税，征房产税就是不想让百姓住好房子。桓公就又问管子：我是不是可以对树木征税？管子说：“此伐生也”。意思是说你对树征税，就是不让大家多种树，但植树对国家有好处，对百姓也有好处，征税弊大于利。桓公又问：我对六畜征税行不行？管子说：“此杀生也”，意思是说养六畜对国家和老百姓都有好处，而征税老百姓就不愿意养六畜了。

桓公又问：能不能对人征税（人头税），管子说：“此隐情也”。对人征税，就会出现有一个人就征一个人头税，那么老人和孩子怎么办？应该对有劳动能力的人征税，特别是对成丁男子征税，如果对没成丁的人都征税的话，如对小孩征税，老百姓就会出现生孩子不养(溺死)，因为那个时候不计划生育，小孩隔一两年一胎，征税会使得父母交不起税，所以叫“隐情”。

齐桓公就纳闷了，说：对什么征税都有害，我何以为国？——有国家必须得有税，得有财政，你不让我征税，我的国家就没法治理了。管子就对桓公说：不用征税，可以实施“官山海”。桓公问：什么叫“官山海”？管子就提出了两个政策，一个就叫“正盐策”，一个叫“正铁策”，就是对盐和铁进行官营（专卖）。从此以后，我国就产生了政府控制的企业。从齐桓公和管仲的对话可看出，盐铁官营实际上是在特定的条件下产生，代替直接税而满足财政需要的国家策略。

管子认为：君主要直接对老百姓征税，对国家和百姓都不利，老百姓会反对君主。而君主要是实行官盐铁，可以寓税于价，百姓在买盐和买铁制工具的过程中就交税了（间接税），国家获得了财政收入，老百姓也不会反对君主。这是管子实行盐铁专卖的初衷。从此，我们国家历代都会实行“官山海”的政策，后来又拓展到对茶、对酒、对醋实施专卖。一直到近现代香烟都专卖，实际上主要选择需求弹性比较小的产品来进行专卖。这样既解决了财政收入问题，又不引起百姓的反对。还有一个问题，在春秋时期，国与国之间竞争太激烈了，多征税就可能让人跑到别的国家去了，也就是说，那时国与国之间也有激烈的税收竞争。所以管子就采取了这样一个“官山海”办法，慢慢延伸到后来国有企业，之前叫国营，后来叫国企。

管子说得很清楚，他说的是对所有人征税的话，老百姓就会“必嚣号”，反对声音就会很大，所以我给你一个盐营政策，百倍于上，但是每个人都不能避这个税。因为有需求，不能不吃盐，每一斤盐上加一分钱、两分钱，大家在买盐的时候绝对感受不到，而且还必须得吃盐，买盐就相当于交税了。而且如果有对外贸易，盐提价相当于对其他国家征税，盐营政策还会起到打击其他国家经济的效果。

因此，管子实行盐铁专营政策的目的，一是解决财政收入问题，二是解决君主和老百姓的关系问题。到汉朝时，政府又认为盐铁政策还有利于宏观调控和调节分配。在汉朝《盐铁论》著作中，理财大臣桑弘羊提出“山海有禁而民不倾, 贵贱有平而民不疑”，就是说资源收归国有，然后由政府加以控制，那么物价就不会乱，也有利于调节收入分配。

古代在盐铁经营策略上，没说国家一定要实行国营政策。管子就提出，会有不同的方法来解决，第一种方式可以让一些罪徒去挖矿石，由国家来统一买卖，制国家的兵器、老百姓的农具等等，但是这种经营办法效果不好，会有很多人逃亡，因为那个山是很大的地方，逃亡也是很严重的，“发徒隶而作之，则逃亡而不守”。第二种方式是让一般老百姓来挖掘矿产，最后通过买卖来获得收益，但是有可能让老百姓怨恨君主，说君主怎么能这么使用我，也不给我们收入，让我们一天到晚在那儿工作。到有战事的时候百姓就不会跟君主同仇敌忾，可能就先暴动了，政权也就不稳了。原话是“发民，则下疾怨上，边境有兵，则怀宿怨而不战。未见山铁之利而内败矣”。

管子认为最好的方式是“与民量其重，计其赢，民得其七，君得其三”，即虽然是国有，但不必国营，可以让老百姓来做，政府拿走赢余的30%,至于铁器的买卖则可能是由国家统一收购后而制定适当价格销售的，也就是说铁器是由国家专卖的。

因此，从历史起源上看，实行盐铁政策主要是实现两大目标：满足财政需要，满足宏观调控的需要。我们要根据两个目标把所有国有企业划分开来，哪些企业要国营？哪些企业要国有？国营应该是最小的部分，国有是中间的部分，最多的还是民企，不要把包袱背在政府身上。如果私人部门能够盈利和向国家上缴税，那么对财政会有贡献；但如果把这个企业变成国营、国有，可能不盈利，政府还得给补贴，它就是很大的负担。其实，回顾近几十年国营企业改革的历程，尤其是90年代，多少国营企业倒闭，国家财政不得不代企业给职工发工资，或者用银行贷款发工资，由此背着这个大的包袱。

总之，通过梳理历史，我个人认为我们应该回归原来建立国有企业的初衷，就是实现两个目标：满足财政需要，实现宏观调控。

责任编辑：詹静楠