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朱青:稳经济,财政政策发力空间几何?

时间:2022-05-23

2022年4月召开的中共中央政治局会议已明确要求要加大宏观政策调节力度,抓紧谋划增量政策工具。5月11日召开的国务院常务会议也提出要进一步运用多种政策工具,以保基本民生、稳增长、促消费。目前,我国正经历奥密克戎疫情,叠加减税降费政策,财政支出压力较大。特别国债相比一般国债发行时间更为灵活。通过增发新一轮特别国债来实现财政扩容的呼声再起。就目前我国财政、货币政策发力空间还有多大,有什么可能的财政货币政策工具可以应用?朱青教授提出了如下观点。


我国目前的财政货币政策有必要发力

去年年底召开的中央经济工作会议指出,今年的经济形势将面临“三重压力”。而最近李克强总理召开的国常会等多次会议上也都强调,受新一轮疫情和国际形势变化的“超预期”影响,我国经济的新下行压力进一步加大,当前的经济形势已经十分严峻。因此,国家必须出台一些去年年底做计划时没有考虑到的财政货币政策,用以稳住经济大盘。而对于发力的着眼点,受国际形势的影响,未来的出口形势可能还会继续恶化;居民收入水平受疫情的影响一直较低,消费也因此保持低迷;稳经济大盘的重任恐怕还要落在投资的身上。实际上,今年4月29日的政治局会议也已经提出“要全力扩大国内需求,发挥有效投资的关键作用”。


投资面临的两大问题

一是,是否有足够多的基建项目供“有效投资”;二是,投资资金的来源。

今年政府工作报告已经明确提出可以适度超前开展基础设施投资,所以,第一个问题目前似乎已不是问题。目前主要的问题是,投资资金应该来源于财政还是银行。回顾历史,2009年为了应对金融危机的“四万亿”计划主要由银行体系出资,但实践证明此举容易导致通货膨胀。例如,2009年M2的增速超过了28%,直接导致2010年和2011年的通货膨胀率分别为3.3%和5.4%。以史为鉴,我们需要思考的是,如果今年还要通过基建投资拉动经济,由银行体系进行资金支持是否有重蹈覆辙的风险?对于通胀控制,今年政府工作报告承诺通货膨胀率不超过3%,而明年从政治稳定的角度考虑,通货膨胀率上限也不可能定得过高,所以要搞基建恐怕必须财政拿钱。从财政的“四本预算”来看,一般预算主要是“吃饭财政”,资金量来看不足以支持基本建设投资;国有资本经营预算收入盘子只有五千多亿元,根本不能支撑大规模的基本建设;社会保险基金预算尽管有一些结余,但要专款专用;所以最后的落脚点还是政府性基金预算,即发行专项债为基本建设筹集资金。今年政府性基金预算计划发行3.65万亿的专项债,发行规模与去年持平,但考虑到去年有大约1.2万亿的专项债收入没有形成实物工作量,这两部分加到一起今年大约会有5万亿的专项债资金可用于基本建设,约占去年基建投资规模的35%。今年各方面不利因素“超预期”,所以如果要努力保既定的经济增长目标(5.5%),在基建投资方面不下“重手”恐怕是不行的。这就需要在3.65万亿的基础上增发地方专项债,至于增发的规模还需要有关部门测算确定。


如何刺激消费

去年居民消费的增速已经降到了近期的最低点,而且还看不到大幅度回升的迹象,这背后的原因主要是对于大多数人来说,收入水平存在制约。2014年以来,全国居民人均可支配收入实际增长率总体下降,与此同时,全国居民人均消费支出实际增长率也从7.5%降为4%。从各国的经验看,要持续地拉动经济增长,居民消费不断增加应当是最主要的动力。但从2015年开始,我国收入分配的基尼系数一反既往下降态势,出现了反弹走势,这对扩大居民消费是十分不利的。所以,当前要解决消费的问题,恐怕还得从矫正收入分配入手,当务之急是提高低收入群体的购买力水平。这就需要政府出手,通过财政支出向这部分人群转移收入。政府部门可以考虑通过发放“疫情纾困特别购物券”(有规定的有效期)的方式向城乡4100万低保人口转移一部分收入,这样既可以增加低收入者的购买力、扩大居民消费,又可以缓解收入分配不公的社会问题。该政策作为疫情期间的纾困计划,可以暂定为一次性发放,以后可以根据疫情的发展再决定是否延续。这笔纾困资金需要政府财政支持,而从目前一般预算安排来看,各方面的资金都十分紧张,政府如果要向低保人口发放购物券就需要增加债务收入。但如果在一般预算增加债务规模,利息支出就会相应增加,而目前各级政府一般预算的利息支出负担已经比较重(今年中央预算利息支出已占到总支出的17%),所以可以考虑采用2020年的做法,即让政府性基金预算发行特别债券筹集资金。


来源:IMI货币银行研究室