党的二十大报告提出了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务，并将深入推进国家治理体系和治理能力现代化作为未来五年的主要目标任务之一。有效的国家治理对于公共产品和服务的提供而言非常重要。21世纪以来，世界各国对国家治理能力的关注也逐步由强调公共部门的规模和干预范围转变为提高政府在满足社会成员需求方面的有效性。

税收制度是指一个国家开征哪些税，每种税对什么征收、由谁缴纳以及按什么缴纳和缴纳多少。作为税收职能的载体，税收制度的设计必然服务于税收职能的需要。税收在现代国家治理中的职能和作用是什么？以何种方式推进税制改革，才能有助于实现国家治理体系和治理能力现代化的目标？这是理论界需要思考的问题。

受传统财政理论影响，目前理论界有关税收职能的研究主要采用福利经济学方法，集中于对如下三个问题的考察：一是政府如何通过征税取得能够满足公共支出需要的财政收入；二是税收负担在纳税人之间如何分配；三是如何限制或避免税收的成本和负面经济效应。相应地，实践中很多国家都将税制改革视为一个技术问题，重点关注如何以经济上更有效率的方式实现增加公共收入的目标。相反，税收在提高国家治理能力中的作用则经常被忽视。

实际上，理论界对税收职能的认识也是逐步深入的。以亚当·斯密为代表的经济自由主义提倡者反对政府对商业和自由市场的干预，认为政府只需充当“守夜者”的角色，为生产和消费创造必要的外部条件即可。相应地，税收在财政理论中一直被定位于取得财政收入的手段。德国社会政策学派的代表人物，柏林大学瓦格纳教授主张将税收作为改善收入分配的一种手段，指出按照负担能力分配税收可以调节收入分配差距。20世纪30年代的大萧条时期，凯恩斯认为，政府支出和税收是实现经济稳定的重要宏观政策工具。马斯格雷夫等对税收职能进行了归纳，认为除取得财政收入外，税收的职能被概括为配置职能、分配职能和稳定职能。这种税收职能理论为分析税收政策和制度的效应提供了十分清晰的线索，逐渐成为现代西方财政理论的主流。

20世纪90年代以来，中国理论界在很大程度上接受了以马斯格雷夫为代表的西方财政理论。尽管表述上略有差异，但国内多数税收学教材都将税收职能界定为取得财政收入、调节资源配置、收入分配和经济总量。值得注意的是，在马斯格雷夫搭建的传统财政理论框架下，对税收职能的考察主要基于经济学视角。在政府、社会成员和社会组织等多元主体基于正式或非正式制度，通过持续协调和互动共同解决社会问题的现代国家治理体系中，税收也超越了经济范畴，从保障社会成员广泛参与公共决策、提高社会成员的国家意识和社会责任意识、改善政府对公共需求的回应性和负责程度等方面发挥越来越重要的作用。

对于现代国家而言，“治理”通常被用于描述有效提供公共产品的结果以及产生这些结果的决策过程，其核心要素是政府与社会成员的互动模式。当前世界各国的实践表明，治理能力的高低至少与以下两个要素密切相关：一是政府对社会成员需求的回应程度，也就是政府在多大程度上具有满足社会成员需求的倾向；二是政府对社会成员的负责程度，也就是政府能否通过制度化的安排回答社会成员提出的有关政府对国家权力的使用问题，并使社会成员通过扩大或者削减这些权力对政府行为加以约束。这两个要素决定了政府在确定社会成员需求、协商并解决各方竞争性利益冲突的政治能力以及制定敏感政策、提供公共服务和行使国家权力的能力。

总体而言，税收在国家治理中的作用机制主要体现在三个方面。一是一般利益机制。由于公共部门的运转依赖税收取得经济资源，政府希望作为潜在纳税人的经济活动主体拥有良好的收益前景，因此对于促进经济增长具有很强的激励。二是行政管理机制。对税收的依赖要求政府建立科学的税收征管机构并提供必要的税收服务。相应地，税收征管程序的优化可能使税务管理成为广泛改善公共部门绩效的前沿领域。三是负责和回应机制。税收使作为纳税人的社会成员参与公共决策，通过政治程序和决议要求政府提供公共产品或服务。与此同时，政府对社会成员的需求加以回应，旨在促进税收遵从和维持财政收入。

因此，从国家治理的角度看，在税收的确立、征管以及使用过程中通过对话和协商促进政府与社会成员的有效互动以及社会成员诉求和意愿表达机制的完善，对于提高公共部门的负责程度和财政资金使用效率，培养社会成员的社会责任意识和税收道德水平，使政府和社会成员之间形成良性互动关系，推进国家治理的负责性、透明性和有效性，是现代税收的重要职能。

一是完善税收确立方式，落实税收法定原则。现代国家的税收通常采用立宪协赞的方式征收，即政府征税必须经过代议机关同意。税收确立方式对国家治理的影响不仅体现在基于税收要素的协商达成相对稳定的税收征纳关系，还包括通过政府与社会成员的有效互动提高公共部门的负责程度和财政资金使用效率。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。在税制改革过程中，基于政府与社会成员之间税收征纳关系的构建完善社会成员的意愿表达机制和公共决策体系，对于贯彻以人民为中心的发展思想、深入推进国家治理体系和治理能力现代化十分重要。随着十四届全国人大常委会第九次会议4月26日表决通过了关税法，我国现行18个税种中已有13个税种制定了法律。通过税收法定促进税基、税率等税收要素的确定由代议机关决定是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

二是提高税收制度的公平性。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。除了为旨在增加低收入群体收入的再分配政策提供资金以外，税收本身的公平性也十分重要。对税收制度公平性的看法在很大程度上影响社会成员的税收遵从水平。如果社会成员普遍认为税收负担的分配方案是公平的，整个社会的税收遵从水平就会得以提高。从个人所得税看，逐步扩大综合所得征税范围，优化专项附加扣除项目将有助于社会成员对税收制度形成更加公平的感受。从商品税角度看，由于生活必需品在低收入群体的支出中占有更大比重，因此对基本食物、普通药品、低档服装等日常生活必需品和农业生产资料免征增值税有利于减少低收入群体的开支和农业生产者的税收负担。扩大消费税基，将更多奢侈品和服务纳入消费税征收范围同样有利于增加税制的累进性。

三是增强税收的可观察性。现代国家在税收依据上强调政府与社会成员之间的互利关系。这种基于“权利与义务相统一”原则的税收依据观对于提高社会成员的国家意识和社会责任意识具有重要理论价值。公众的税收意识和税收的可观察性是政府与社会成员间信任关系得以建立并实现税收遵从的基本要求。从国家治理角度看，完善直接税的设计与实施对于改善税制的公平性和可观察性，增加社会成员之间以及社会成员与政府之间的信任具有重要意义。提高税制结构中直接税的比重是改善税收可观察性的一种途径，但在间接税仍在我国税制结构中占有较大比重的情况下，对增值税和消费等间接税在商品和劳务的零售环节采用价税分离的标识方式有助于使社会成员明确自身承担的税负，也是提高税收可观察性的可行办法。

四是提高税式支出的效率和透明度。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，也是人与自然和谐共生的现代化。税式支出作为政府以减少税收收入为代价、间接进行的财政支出，被广泛应用于支持公共文化和绿色发展。实践表明，这些税收激励措施不仅减少了政府收入，也可能导致税收管理的复杂化和腐败行为的发生。由于数据可获得性的限制，这些种类繁杂的税收优惠措施使政府放弃的财政收入很难估计，带来的收益也难以度量。从国家治理的角度看，简化税收优惠措施并对受益主体以及政府放弃的收入进行追踪，定期评价税收优惠措施的成本与收益，并对各项激励计划制定落日条款，是提高税式支出有效性的必要举措。

五是积极应对国际税收竞争。中国式现代化是走和平发展道路的现代化。经济全球化使社会成员能够在全球范围内更为便利地选择生活、工作以及投资地点。当一国税收和公共产品的供给水平难以满足自身需要时，社会成员将在可能的情况下选择其他国家作为投资或居住地。因而课税权主体在推进税制改革时，有必要顾及相邻地区的税负，以避免资本、劳动力等征税对象发生不利于本辖区的转移。现代国家治理要求政府在降低包括税收在内的国家治理成本的同时，通过财政体制优化提高公共资金使用效率，为控制税收水平创造潜在空间。除税收以外，非税收入的规模和水平同样会影响国际资本和劳动力的流动。对非税收入的征管也应按照预算法的要求，全部纳入预算并向社会公开，避免非税收入的扩张削弱税制改革的减负效应。

六是健全地方税体系。健全地方税体系对国家治理能力的积极影响表现为收入和支出权力下放有助于提高中央以下各级政府的负责程度，因为辖区居民对自身能够从对地方政府的财政贡献中取得的回报更为关注。在地方层面做出收入和支出决策并使其更具可观察性，有助于使辖区居民支付的税收与回报之间的联系得以强化，并以税收为纽带促进辖区居民与地方政府间的协商。尽管人们普遍认为财产税是地方政府的理想收入来源，但财产税有助于社会成员与政府进行对话和协商并提高政府回应性的事实却往往被忽视。对于地方辖区而言，财政收入与支出的紧密联系有助于通过鼓励公众参与和政府履行职能提高地方政府的治理能力。