2022年4月2日，由中国人民大学财税研究所和政府债务治理研究中心主办的“中国财政政策论坛2022年第1期”成功举办。马光荣教授作为本次论坛的研讨嘉宾，作了主题为“从当前中国经济形势看地方政府债务风险”的发言，他从中国当前面临的经济形势出发，针对地方政府债务风险的三个问题发表了看法。下文整理自马光荣教授在论坛上的发言。

我主要从中国当前面临的经济形势出发，讲一讲如何看待地方政府债务风险。主要谈以下三个问题。

第一个问题是，我国基础设施投资和GDP增速的情况。

图2 地方专项债券新增限额

图3 基础设施投资的资金来源结构

在金融一侧，基础设施投资中的市场化融资资金却在减少。图3是统计局披露的基础设施投资资金来源的结构，可以看到国家预算资金占基础设施投资的比例大概从2012年15%上升到现在接近30%。与此同时，国内贷款占基础设施投资的比例大概从30%下降到10%，企业自筹资金所占比例近年来也下降了10个百分点。

基础设施投资资金来源结构的上述变化，是近年来府债务风险管控的一个直接结果。2015年以来，地方债务管理的方向是“开前门，堵后门”，因为开前门，财政资金确实在发力，也因为堵后门，金融确实在减力。从结果上看，前门开了，但是开得还不够大，而后门堵了，但堵得太严了，而且越来越严。因此从总量上看，基础设施投资还出现了明显的下滑。

第三个问题是，如何平衡稳增长与防风险之间的关系？

为了应对经济下行，势必要求我们出台更积极的宏观调控政策。从扩张总需求的角度，短期内大幅度提振国内消费，实际上非常困难。同时，今年的出口形势可能并不乐观。因此，如果要稳增长，我们还是需要从基础设施方面上发力，同时城乡基础设施建设实际还存在不少短板，尤其是近年来人口增长较快的城市，还面临着人口增长与基础设施不足之间的矛盾。在我国基础设施投资的主体都是地方政府及其旗下的各类城投公司，所以基建主要是依靠地方政府发力。地方政府应该如何发力？应当以依赖财政和金融两种政策工具。一方面，前门可以开得更大一些，进一步增加专项债额度；另一方面，我们也应该设计出非常精巧的体制机制，既能够让金融为基础设施提供的资金增长，又能够有效地防范风险。

在稳增长的形式下，需要我们扩大债务规模，同时要防范债务风险，因此，以下三点可能需要我们格外注意。

1.基础设施投资在“加力”的同时，做到“提效”。在扩大基础设施投资规模的同时，需要投资项目进行严格的事前成本和收益评估，确保债务筹措的资金用到了真正有经济和社会效益的项目上。同时，要进一步推进融资平台的市场化转型。融资平台真正的市场化转型成功后，政府不再为融资平台输血，融资平台的预算约束硬化，也会主动有激励去投资真正有效益的项目。

2.需要密切关注地方政府土地出让金的形势。无论是地方政府的专项债务，还是城投公司举借的债务，最终的偿还都与土地出让金有非常密切的关系，土地出让金又高度依赖于房地产形势。在去年房地产严格调控后，地方政府土地出让金的形势并不乐观，有些城市在债务偿还方面已经出现了困难。去年黑龙江鹤岗就启动了财政整顿。根据国务院2016年出台的《地方政府性债务风险应急处置的预案》，专项债付息支出占政府性基金预算支出超过10%，就会触发财政整顿，地方政府就要削减支出，或者去增加税收，或者出售政府资产。2021年地方政府专项债付息支出全国大概在5700亿左右。2021年地方政府性基金预算总可用财力是9.4万亿，其中政府性基金预算收入（主要是土地出让金）是5.7万亿，专项债新增额度是3.65万亿元。所以拿5700亿除9.4万亿大约为6%，离10%尚有一定的距离。但是有三点不可忽视：（1）地方政府在显性债务方面实际上也面临巨大的压力和风险，需要密切关注房地产和土地市场的形势。如果土地和房地产市场不乐观，土地出让金下滑将提高这一比例。（2）如果未来专项债新增额度没有提升，政府性基金预算支出主要就来自于土地出让金的话，很多地方都就会超过国务院制定10%的警戒线，从而触发财政整顿的机制。（3）地区间存在较大差异，对于人口净流出地而言，房地产和土地市场不景气，这一压力更大。从鹤岗等城市来看，个别地区实际已经超过了10%这条线。

3.在防范和化解债务风险过程中，需要货币政策的有效配合。在当前稳增长的压力下，要扩大基础设施投资，无论是扩大显性债务规模，还是增加市场化融资规模，都需要货币政策营造一个更加宽松的融资环境，更低的利率也将有助于减轻当前地方债的付息压力。