2024年1月7日，由中国人民大学财税研究所主办的中国财政政策论坛2024年第1期（总第9期）——“新一轮财税体制改革前瞻”在线上召开。国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员冯俏彬受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕新一轮财税体制改革“是什么”“要改什么”和“怎么改”三个问题展开论述，重点强调新一轮财税体制与当前经济层面要解决的突出问题密切关联，因此在新时期，“收钱”“分钱”和“花钱”三条财税主线承担了不同以往的新任务。下文整理自冯俏彬研究员在论坛上的发言实录。

继中央经济工作会议提出新一轮财税体制改革后，各方讨论越发深入，本次论坛亦被赋予了更重要的意义，现在此分享以下看法。

首先，财政到底“是什么”？重大改革往往能激发起对基础概念的再思考。对财政的定义，我一直秉持“以财行政，以政控财”的观点，一半是“财”、一半是“政”。我们要在这一框架下着手分析新一轮财税改革。历史地看，1982年实行利改税、1993年分税制改革开始推行、2013年十八届三中全会的《全面深化改革方案》中提出要建设现代财政制度，2023年提出新一轮财税体制改革；总体而言，财税改革呈现十年一大改的周期性特征，其背后蕴含了政治、经济等各方面的运行逻辑。将所有改革串联，我们能清晰地看到“财”“政”两者的紧密关系，而不同时期对这一关系的理解亦有差异。

第二，新一轮财税体制“要改什么”。财税和经济基础之间存在直接联系，中央经济工作会议公报首次提出要谋划新一轮财税体制改革，这与当前经济层面要解决的突出问题密切关联。当前经济层面最关心以下几方面问题：

其一，当前经济增长面临较大压力。今年我国能够实现经济增长5%的目标，但未来我国维持较高增速水平难度较大。有研究显示，如果瞄准2035年基本建成现代化国家、2050年建设社会主义中国式现代化这两个目标奋斗，我国经济增速需要在几十年内保持在4%-4.5%的水平；而结合今年经济恢复的情况看，这一任务非常艰巨。

其二，地方活力和市场主体活力不足。改革开放和市场化改革最突出的特点是释放了个体活力，从而赋予经济强劲的内生增长动力。然而，当下市场主体和地方政府的活力都存在一些问题，在一定程度上阻碍了经济复苏与经济增长。

“转变政府职能”的课题贯穿于关于政府长期治理和财税改革的讨论中。过去，我们认为政府应在经济发展的早期积极参与基础设施提供、甚至直接介入实体经济，当市场主体发展壮大之后，政府再退归到提供公共产品、社会管理等职能范围内。政府对经济建设的职能是短期性、阶段性的，需要在一定阶段后及时退出，这是长期以来转变政府职能的主线之一，也是一个不言自明的发展逻辑。有别于其他国家的政府，中国政府在改革开放以来行使了大量的经济建设职能。在未来，地方政府是否能做到不再承担地方建设功能、专心提供公共产品？后果又是什么？在思考中国的发展问题时，我们意识到，地方政府在长期内仍应在发展经济、稳定增长方面起作用，但起作用的方式可能有所不同。在这种情况下，地方政府活力不足的问题亟待解决。

接下来考察1994年分税制改革这一重大历史性背景。分税制改革厘清了中央和地方间的财政机制与激励机制，为我国经济增长奠定了强大基础。朱镕基总理强调，分税制是市场经济建设的基础性制度，它比较好地处理了中央和地方的激励问题，使得地方政府焕发出抓经济、搞发展的强大内生动力。目前的困境与1994年分税制改革有许多相似之处——虽然在具体内容方面和1994年差异较大，但两者的总体逻辑仍保持一致。近年，在学术研究与日常生活中，大家经常抱有“财政体制在一定程度上拖累了经济增长”的看法；对此，需要结合中国式现代化、高质量发展及我国中长期合适的经济增长速度等方面统一思考。

其三，新一轮财税体制应当瞄准2035年、2050年这两个清晰的时间点，朝中国式现代化这一目标前进。实现中国式现代化是新一轮财税体制的首要目的，既涉及到当下要做的小调整和优化，也涉及未来20至30年财税体制制度设计的基本出发点。从促进经济发展、激活地方政府经济活力等方面看，本次改革的关键要以高质量发展为主线。财税体制要能使市场主体和政府主体，在高质量发展的框架下抓经济、抓发展，而不是仅简单复制过去改革中的基本做法。总之，既要总结历史经验，又要结合新的经济基础、发展需要和国家建设目标进行改革。

第三，新一轮财税体制“怎么改”。首先，考虑当前经济基础层面的变化，在“双循环”战略、数字经济、全国统一大市场建设、劳动力全国流动的背景下，存在让消费成为经济发展的基础性力量、农民转化为市民、共同富裕下优化收入分配、建设公平的发展生态以及优化社会治理等重大课题。与时代脉搏相呼应是新一轮财税体制必须要考虑的问题。在谋划时改革时，我们不仅要看到经济运行层面、财政层面需要体制机制来解决的短期问题，更要寻求财政作为上层建筑与经济基础的同频共振、相互促进。

上述问题对财政提出了三方面要求：一是收钱，即处理收入；二是分钱，即厘清政府间财政关系；三是花钱，即进行良好的预算管理。在这三条主线之下，新时期承担了不同以往的新任务。

首先，组织政府收入需要稳定税负和税种。目前我国宏观税负按税负口径算仅为13.8%、按财政收入来算也只有16.8%，显著低于世界平均水平，说明我国在“稳收入”上任重道远。目前我国有18种税，要用好各税种、扩张制度弹性，使各税种能适应新形势下的发展需要。

其次，在中央和地方财政关系层面，重点在于调动地方政府积极性。这不仅仅涉及到之前地方政府转移支付、地方政府支出责任转移等问题，更要求我们理性改革，既保证对地方政府履职所需要的财力支持，更要理顺机制，做对激励，将地方政府导向促进高质量发展的康庄大道。建设良好的地方政府激励机制，应当综合考虑发展数字经济、发展绿色经济，从而有效增加消费者的活跃度、促进基本公共服务均等化。

第三是预算问题。首先，在瞄准中国式现代化的目标下，应当持续优化财政支出结构、统筹财政资源，服务于国家重大战略。当前对财政的讨论大多仅涉及一般公共预算和政府性基金收入这“两本账”，对税以外的其他财政收入，尤其是中国政府对于国有土地、国有资源和国有资产方面的财政能力没有深入挖掘。这些收入如何在新形势下成为国家持续稳定的收入来源，需要重点考虑。此外，在转移支付制度方面，我们在调研中听到大量有关的负面反馈，规模庞大的转移支付已出现某些效率问题，这也是改革的重难点。

此外，在中期财政规划层面，国家重大战略的资金来源难以通过税收解决，还应单独讨论地方政府债务问题，将“服务中国式现代化”这一长期目标分配到不同时期中，并将各时期制度性内容相互连接，从而缓解对财政可持续性的焦虑，做到“不同的时期做不同事”，明确各阶段发展目标。

与其他国家政府相比，我国政府既有较稳定的税收收入，又有庞大的国有资源、资产，且我国经济仍处在持续增长、发展的过程中，为财政提供收入来源的经济基础强劲稳定。在新一轮财税体制改革中，财政管理应当和经济基础层面更好地呼应，要符合“政府-市场-社会”的三维目标，解决好经济转型升级中不相适应、非改不可的问题。