1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。1994年分税制改革的主要目标是解决“两个比重”下降过快。一是提高了财政汲取能力。二是中央集中了财力，提高了中央宏观调控能力。1993年，中央财政收入占比大概是22%，1994年提高到55%，现在基本保持在45%-46%的水平。三是建立了税收返还制度和过渡期转移支付。2002年以后，在所得税分享制度改革后又建立了规范的转移支付制度，使中央集中的财力又根据一定规则分配到地方，实现区域间财力差距的缩小，有利于实现基本公共服务的均等化。四是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割。五是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。

总体来看，1994年分税制改革主要解决的是中央和地方收入划分的问题，理顺了中央和地方的收入关系及相关激励机制。但是此次改革没有解决中央和地方的事权与支出责任的问题，以及省以下财政体制的问题。2016年以来关于中央和地方事权与支出责任划分通过了一系列的文件，涉及到基本公共服务、医疗、教育等领域，2023年年底又通过了知识产权领域的事权和支出责任划分。但是这种改革大多是文本意义上的，文件与现实还有一定距离。至于省以下财政体制，2022年省以下财政体制改革也做了很多努力，包括提出怎样把统一规范和因地制宜更好地结合起来，但是距离目标也有一定差距。

1994年改革解决了“两个比重”下降过快的问题，但是关于中央和地方的事权与支出责任以及省以下财政体制的问题，虽然过去十年以来也在不断地解决，但仍然不符合、不适应当前形势需要的情况。所以，我们需要进行新一轮财税体制改革。

2023年中央经济工作会议中提到了“谋划新一轮财税体制改革”，我们要解决的问题或者实现的目标既涉及当下财政运行，又涉及更长远角度，事关国家面临的新的政治经济新形势。我们要解决的问题有很多，包括促进共同富裕和区域协调发展、加快构建统一大市场、调动地方的积极性，解决财政可持续性问题，这里有短期问题、中期问题和中长期问题。这里简单梳理几个目标。

短期目标方面，要解决经过大规模的减税降费之后，宏观税负下行导致政府债务被动上升的问题。对于一个大国而言，没有一定的宏观税负水平是不行的，宏观税负水平绝对水平的高与低本身是没有意义的，更多地要考虑与支出效率、支出结构的关系，要考虑与经济发展阶段相适应。我国在2015年底提出供给侧结构性改革，其中一个重要抓手是降成本，对于财税，降成本就是减税降费。2022年税收占GDP的比重是13.8%，一般公共预算收入占GDP比重是16.8%，四本预算加总剔除重复计算部分的广义宏观税负大致是30.4%，这些口径都处于新时代以来的宏观税负低点。当宏观税负水平不断下降时，如果支出不能同步削减，就一定会导致缺口，要么体现为赤字，要么是专项债扩张，要么就是过去几年隐性债务的扩张。所以，稳定宏观税负水平是短期内需要解决的一个问题。

中期目标方面，要通过财税体制改革解决财政可持续性的问题，避免陷入财政困境。这一目标和短期目标有很强的关联性，不仅仅要解决当下的问题，更要构建一套更持久的制度。比如，财政可持续性还涉及到房地产形势，房地产市场低迷，销售和投资下台阶可能不是短期的事情，背后是供需形势的逆转。很重要的原因在于人口总量的下降和人口结构的变化——老龄化和少子化，即主力购房人群占比在下降。这种结构性变化就使得土地财政难以为继，依赖土地财政推动基建发展、推进城市化进程的模式恐怕难以为继。需要思考用什么样的税收体系、税制结构和财政体系来承接土地出让收入下降的部分；尤其还要考虑到土地出让收入主要在地方，因此土地财政冲击的又主要是地方财政。相应地，地方政府支出也要做出相应调整，解决地方政府事权和支出责任过大的问题。

长期目标方面，财税体制改革要服务于国家治理体系和治理能力现代化。不稳定、不规范的财税体制很难与国家治理体系和治理能力现代化相匹配。所以，构建现代财税体制本身就是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要组成部分；同时，财税体制改革最终要落实到具体的经济社会发展。未来相当长一段时间内，中国式现代化和高质量发展毫无疑问是最重要的；更具体地，我们还要构建全国统一大市场、促进共同富裕、统筹发展和安全、加快构建新发展格局等。其一，加快构建新发展格局涉及到需求端扩大和供给端升级，要在供给端实现科技自立自强，包括传统产业要升级、战略性新兴产业要大力发展、还要布局未来产业，这都需要财税制度更好地支持。其二，当前地方政府在经济下行压力的情况下采取了各种“花式招商”，制造政策洼地，这不利于我们构建统一大市场，财税制度要发力。其三，共同富裕的问题，现在我国的个人所得税规模大致在1.5万亿左右，占财政收入和税收收入的比重不到10%，个人所得税的纳税人群只有几千万。个税的绝对规模太少、占比太低、纳税人群太少，不足以发挥出个人所得税调节收入分配的功能；同时主要纳税群体是工薪阶层，劳动所得的最高边际税率高达45%，这就出现了总体税负不高但纳税人群体感税负重的矛盾。在这种情况下个人所得税该怎么改、财产税要怎样构建都是需要思考的问题。但是推进财产税建设，又必须考虑当前预期和信心不稳的情况，要考虑可能得经济收缩效应，这都是我们需要解决的问题。其四，数字经济的发展一方面冲击既有征税体制，另一方面导致税收税源背离，这些问题近年来大家关注得越来越多了。其五，人口流动冲击了既有财政体制，流动人口公共服务的事权和支出责任如何划分，转移支付如何分配。

我们的目标有很多。这些目标是否有一个排序？轻重缓急的标准是什么？目标之间到底该怎么平衡？这些需要统筹规划，不能眉毛胡子一把抓，都要。多目标之间一定要权衡取舍，不可能毕其功于一役解决所有问题。每个阶段有每个阶段的主题，每个时代有每个时代的主要任务。我们总是将很多的目标寄托在解决一个问题上，但有的目标之间可能还是互斥的，比如怎样更好地兼顾效率和公平，也需要更好考量，我想总体要遵循循序渐进的原则。有的目标是财税制度的主要目标，有些则财税制度只能发挥辅助功能，需要其他制度配合，比如财政空间既与债务管理制度有关，也与货币金融条件和制度有关。一句话，财税制度重要，但不是万能。

刚才我们讲到新时代产生了新的政治经济形势和新的需要解决解决的问题。具体到财税体制方面，还要解决哪些问题？

1.政府和市场的边界不清，导致政府兜底责任不断扩张，容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾，即财政困难；更不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。

从计划经济转型到市场经济以来，这个问题一直萦绕在我们的讨论中，十四大、十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制的改革目标，十八届三中全会明确要发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是，对我们国家而言，政府与市场的边界天然地难以划分，因为社会主义公有制国家的国情决定了财政、金融、土地、社保、国资中间是有着千丝万缕的联系的。改革、发展和稳定在我国是非常重要的，尤其是稳定的目标。所以，当我们遇到内外风险挑战影响到稳定时，一般需要财政兜底化解经济社会风险，这导致清晰划分政府和市场的边界是有难度的。而且我们搞市场经济的时间短，不过三十余年的时间。当然无论如何，这个问题需要我们去解决，否则我们将长期陷入这种有限的财力和无限的支出责任之间的矛盾，也就是财政困难。过去几年为什么不断地发生财政困难和紧平衡态势，原因就在于经济社会风险财政化，包括房地产风险财政化、金融风险财政化等。这个问题是我们讨论财政体制的前提。

2.中央与地方事权和支出责任划分不清，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平，在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。

从结果看，地方政府承担了过多事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平。中国的中央支出水平是13%-14%，国际上的发达国家如英美和发展中的俄罗斯和巴西中央支出占比都要高于中国，基本都在50%以上，有的甚至高达80%，这是国际上的比较。如果我们和自己的发展阶段比较，随着经济社会的发展，对于统一大市场构建、共同富裕、区域协调发展目标的追求越来越高，区域均衡发展和共同富裕恐怕不是地方政府或者较低层级的政府能够解决的，一定是更高层级的政府或者中央政府去解决的。所以，与我们自己的目标比，中央支出占比过低、地方政府支出责任占比过高也是不合理的。

我们可以看一下中央和地方事权支出责任划分不清的具体体现。2016年我们确实做了很多的改革，也取得了一些非常大的成效。但这种改革更多是偏文本意义上的改革，仍然存在大量的共同事权和支出责任。共同事权和支出责任的本质到底是什么？这是需要我们考虑的。同时从理论上讲国防安全、大江大河治理等属于中央事权，但我们看到在地方政府支出中确实也有一部分的国防和外交的支出；再比如，大运会、亚运会等一些国际盛事应当是中央的事权，但具体在执行层面也涉及到一些城市的支出；比如北京市作为中国首都，它承担着一些政务服务和国际交往，但它也是一个地方政府，这种中央和地方的事权还要做进一步的划分和梳理。还有就是，流动人口基本公共服务的事权与支出责任在执行过程中也并未完全清晰由谁承担，市民化不畅的一个重要原则就在于此。

3.财力不够协调，地方税体系尚未建立，有待另谋出路，地方政府积极性有待进一步发挥，有必要建立更具激励相容的制度体系。

地方政府财力和它所面临的支出责任存在不匹配问题，于是大家讨论比较多的是构建地方税体系。构建地方税体系，有几个概念需要区分。一是地方税种体系，二是地方税收体系，三是地方财政体系。在目前18个税种的情况下，如果不开征新的税种，除了消费税下移到地方，恐怕只能走以共享税为主体的地方税体系。因为18个税种是非均匀分布的，18个税种如果走彻底的分税制，主要税种如增值税、所得税全部给到中央或者地方的话，一定会导致地方税收占比畸高或畸低。所以，我们是否要转变思路，在房地产税开征难度较大以及当前形势不允许的背景下，给地方主体税种不太现实。

4.转移支付不规范尤其是共同事权转移支付规模较大。

当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元，转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的逆向激励。但是不加大对基层转移支付，又不利于地方“三保”，必须通过改革走出这个循环。

5.省以下财政体制改革。

这是1994年没能解决的问题，2022年出台了新的指导文件，但目前省以下财政体制还是存在很多亟需改革的问题。如目前31个省份存在着两类财政体制，主流是23个省份相对比较规范的分税分成制，还有8个省份是基数+增量分成制度。两种不同体制并存使得城市与城市间的财政收入等数据不可比，引发招商引资、发债过程中的不公平竞争。在招商引资和发债过程中，有些城市采取基数+增量分成财政体制，收入先进市县国库再上解给它的省本级，这种情况下城市的一般公共预算收入某种程度上存在一定的虚胖，但是在招商引资发债时又很有优势。

总结来说，首先最根本的还是理清政府和市场之间的关系，界定政府职责与规模。否则政府的规模是没有边界的，不论多少财力都不足以弥补支出，会发生财政困难。其一，深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。其二，对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力。

第二，针对地方政府事权支出责任过大、中央支出占比过低的问题，要进一步上收部分事权和支出责任，将地方政府既无能力、也无意愿、也无动力办好的外部性比较强的事权上收到中央，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。事权和支出责任的划分，不只是分钱，不只是转移支付给地方政府，还涉及到一系列的人员问题，和整个管理问题，这才是一个完整的事权支出责任的划分。其一，共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等而外部性较强，对于经济发展和公平都有至关重要的意义，应该由更高层级政府来履行相应事权和支出责任。其二，垂直管理，把部门责任做实，否则仍要下移或者委托给地方政府来执行，增加地方政府负担，而且地方出于利益考虑天然会放松一些规制约束性。其三，解决好流动人口公共服务事权和支出责任划分。

第三，尽快稳定宏观税负，构建基于共享税为主体的地方税收体系，改革税制。其一，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技创新，是否有利于市场的活跃和经济社会稳定来落实减税降费。其二，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。其三，推动个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收，减轻工薪阶层负担的同时强化征管，确保个税规模做大并发挥应有的收入分配调节功能。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，确保一定规模的纳税人群；强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度；降低最高边际税率45%的税率，宽税基、低税率、严征管。其四，改革消费税，将消费税征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能、高端服务业，比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税。其五，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。其六，推动社会保险费改税，强化征管的同时降低费（税）率。其七，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税、碳税等新的税种。

最后是强化预算管理，将所有政府收入纳入到预算管理中，所有政府收入均要纳入预算管理，强化对支出标准和支出绩效的管理。其一，税收已经都纳入了预算，但政府所持有的产权收入，目前主要是土地和部分资源税纳入到预算中；还有其他资源，虽然名义上是国家所有，但在某种意义上已经成为了事实上的地方政府所有，这也是需要我们去改革的。其二，有必要进一步统筹四本预算，将政府性基金预算中可统筹使用的部分纳入一般公共预算；将一般公共预算的国有资本经营预算与既有的国有资本经营预算合并。其三，财政支出要标准化，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率。其四，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促进纳税人更好地监督政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区县级预算公开还存在公开不及时、公开范围不够、公开内容不规范统一等问题。