内容提要：从2018年以来，每年中央经济工作会议都提到了减税降费，减税降费已成为我国积极财政政策的一项重要内容。但2022年12月召开的中央经济工作会议在阐述来年的财政政策时并没有提到减税降费，明确提出2023年经济工作的首要任务是着力扩大国内需求，要完成这项任务，财政支出政策比税费政策更直接、更有效。

众所周知，积极财政政策从经济学上讲是一种扩张性的财政政策，它通过减税降费或者扩大预算支出规模甚至采取二者兼用的手段形成一定的预算赤字，从而增加社会的总需求，最终达到保持宏观经济平衡以拉动经济增长的目的。虽然减税降费和扩大预算支出规模都属于积极财政政策，但二者的作用点和发力目标不同：由于我国的税收主要是对企业课征的，减税降费主要作用于供给侧；而扩大预算支出可以增加企业或个人的收入，进而增加投资和消费支出，故其作用点是需求侧。2015年11月召开的中央财经领导小组会议首次提出供给侧结构性改革，此后“以推进供给侧结构性改革为主线”便成为我国经济政策的一项重要指导方针。在这一大背景下，国家自然要将积极财政政策的侧重点和发力点放在供给侧也就是企业侧，并不断推出各种减税降费措施。例如，2018年召开的中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”。根据这一政策精神，从2019年4月1日起我国增值税税率16%调为13%，10%调为9%，当年增值税减税额高达8600多亿元。2019年和2020年的中央经济工作会议分别提出要“巩固和拓展减税降费成效”以及“完善减税降费政策”。据报道，2020年全年新增减税降费超过2.5万亿元，2021年全年新增减税降费约1.1万亿元。2021年中央经济工作会议指出我国经济面临“三重压力”，并要求“继续面向市场主体实施新的减税降费”。根据中央经济工作会议精神，国家出台了新的组合式税费支持政策，特别是大规模增值税留抵退税政策成为其中的亮点。据有关部门统计，截至今年11月10日，全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超3.7万亿元，全年预计超过4万亿元。

党的二十大报告提出，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，中央经济工作会议重申了这一提法，并强调要着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置。这标志着国家对宏观经济政策的主要发力点做了一定的调整，这种调整是根据当前的宏观经济形势审时度势作出的。根据国家统计局数据，我国社会消费品零售总额实际增速已经从2014年的10.9%降到疫情发生前2019年的6%，今年1月—11月该指标已降为负增长；全国居民人均消费支出实际增长率也从2014年的7.5%降到2019年的5.5%，今年1月—10月增速低至1.5%。从国际经验看，在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费应当是最主要、最稳定的力量。2021年经济合作与发展组织（OECD）国家居民消费支出占国内生产总值（GDP）的比重平均达到59%，其中英国（60%）、葡萄牙（63%）、美国（68%）等国超过了60%，而我国这一比重为38.5%。可见，在当前“稳增长”的重要任务面前，增加居民消费是当务之急。相应地，积极财政政策的发力点也应当有所转变，把多渠道增加城乡居民收入、增强消费能力作为主要措施。所以，2022年中央经济工作会议虽然仍提出“积极的财政政策要加力提效”，但政策的重心已放在“保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具”，而不是像2018年那样强调更大规模的减税降费。

实际上，我国大规模的减税降费从2016年全面实行营改增就已经开始。2015年的中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加大力度，实行减税政策”。当时所说的“减税政策”主要指增值税在营改增过程中税负“只减不增”。其后，虽然在2016年和2017年中央经济工作会议上没有再提减税问题，但国家并没有停止出台新的减税措施。例如，为了应对即将爆发的中美贸易战，国家及时出台了增值税减税措施，即从2018年5月1日起，增值税税率从17%降为16%，从11%降为10%。经过一系列的减税，从2015年到2021年，我国的宏观税负由18.1%降到了15.1%，6年间下降了3个百分点。应当说，这期间出台的减税降费措施，对于减轻企业税费负担，增强企业竞争力，推进供给侧结构性改革等，都发挥了积极作用。但也应当看到，大规模的减税降费加重了财政资金的紧张状况，导致财政平衡的压力越来越大。同时，由于这种积极财政政策的发力点主要放在企业端，虽有利于供给侧结构性改革，但所形成的财政赤字并不能直接有效拉动内需。这次中央经济工作会议明确提出2023年经济工作的首要任务是着力扩大国内需求，要完成这项任务，财政支出政策比税费政策更直接、更有效。为了适应这种政策侧重点的转换，根据中央经济工作会议精神，2023年财政应当通过社会保障等支出增加城乡居民特别是低收入群体的收入，增强他们的消费能力；还应当通过政府投资有效带动全社会投资。通过上述财政支出措施，国家可以让消费在拉动经济增长方面更好地发挥基础性作用，让投资更好地发挥关键作用。

当然，在运用积极财政政策方面，强调扩大预算支出并不是要彻底否定减税政策。鉴于当前需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，原有已出台的一些减税降费及退税缓税缓费政策应当在2023年继续保留。此外，在个人所得税方面，国家还可以出台一些针对中低收入者的减税政策，进一步增强其消费能力。但相对于前些年而言，今后不宜再出台大规模的减税降费措施，宏观税负也应保持一定的稳定性。随着未来经济的企稳回升，企业和个人的纳税能力都会有所增强，届时宏观税负也应有适当的恢复性提高。未来我国的税制改革应遵循“税不是越少越好而是越优越好”的原则，让税收在国家治理中充分发挥其基础性、支柱性、保障性作用，同时把对经济增长的阻碍作用降到最小。

文章来源：《中国税务报》，2022年12月28日