我今天报告的主题是将“转移支付”与“城乡融合发展”相结合。尽管我们聚焦于城乡问题，但这一逻辑也可以扩展至区域间的融合发展问题上。因为许多欠发达地区的农业占比较高，所以城乡问题与区域发展问题实际上是紧密相连的。

一、中国城乡融合发展的宏观背景

首先，我需要阐明一个核心观点：在探讨中国的发展问题时，我们必须将其置于国家利益和全国统一大市场的框架下讨论。这是一个基本的讨论前提。如果仅从地方角度出发，那么讨论就失去了意义，因为各地方自然都希望获得尽可能多的转移支付资源。基于这一视角，我们来探讨城乡融合发展的问题。

传统上，人们倾向于从近尺度的角度来理解城乡融合，例如，大城市内部的中心城区与外围地区的协同发展。然而，在一个大国的不同地区之间、城市与农村之间，应该被视为相互提供产品和服务、相互分工的伙伴。城市向农村提供制造业产品、生产性服务，有时还包括生活性服务。相应地，农村向城市提供农产品、旅游服务以及休闲生活服务。在国家层面的发展中，我们需要超越地方视角，从全国的宏观角度来审视问题。接下来，我将提出两个背景，以帮助我们更深入地理解城乡融合发展的现状与挑战。

1.经济集聚

在中国，经济集聚现象持续存在，伴随着大规模的人口流动，目前流动人口规模高达4亿，这导致了人口空间布局的重大变化。正如我在《向心城市》一书中所述，人口流动呈现出从农村到城市、从小城市向大城市转移的显著趋势。在一些人口流出地区，如东北，出现了集中式收缩现象，尽管总体人口在负增长，但大城市尤其是中心城区的人口仍在持续集聚。人口集聚背后的原因是地理和规模经济对经济发展的持续影响。随着经济进入后工业化时代，经济和人口的集聚趋势变得更加显著。

正是基于对人口空间布局变化的认识，中央政府提出了“钱随人走”的财政支出改革方向，这体现了对经济和人口空间发展规律的客观理解。需要明确的是，“钱随人走”并不意味着欠发达地区不再需要财政支持，而是要调整财政转移支付的方向和方式。过去，许多财政转移支付是面向户籍人口的，但现实中，许多户籍人口已经离开了原居住地，而人口流入地的户籍人口远低于实际常住人口。因此，财政转移支付需要与常住人口相适应，逐步减少与户籍人口的关联。

同时，我们还需要考虑财政转移支付的实际效果。过去，大量的财政转移支付和地方自筹资金投资于与当地经济发展优势不符的项目，这种做法是否合理值得探讨。此外，虽然表面上看城镇化速度很快，但在有些地区出现了小规模城镇化，不适应现代化发展中向大城市集中的趋势，这种现象同样需要深入讨论。今天，我们将在这样的背景下，探讨人口流入和流出的长期分化问题，以及这对城乡融合发展的影响。

2.后工业化

随着中国进入后工业化时代，经济结构的转型发展导致服务业在国民经济中的比重日益增加。这一变化伴随着人口向城市的大规模集中，这不仅带来了传统投资和土地资源的空间分布与人口分布之间不匹配的问题，也暴露了现有户籍制度的不足。目前，户籍制度改革尚未到位，留守儿童和流动儿童问题仍普遍存在。这些儿童的教育缺失，与现代经济对人力资本积累的需求不相吻合。服务业的快速发展要求农民尽早进入城市，以积累必要的城市生活经验。因为服务业的核心在于人际交流，农村人口尽早进入城市对积累服务业所必需的城市生活经验至关重要。

二、区域发展新格局下的乡村振兴

以上提到的两大背景，我们称之为区域发展的新格局。在这个新格局中讨论乡村振兴，我认为要同时推进两个关键事项：一是人口的流出，二是资金的流入。人口流出指的是农村地区。由于其经济结构以农业、旅游和生态保护为主，经济总量相对有限。为了提高人均收入，在经济总量固定的情况下，需要通过人口流出来实现人均收入的提升。与此同时，资金的流入包括两个方面：一是提供必要的公共服务，二是进行与当地生产优势相匹配的投资。在资金的使用上，要特别强调的是，人口的流出是前提。如果人口不流动，那么发展条件较差的地区将面临三种情况：一是经济总量有限的情况下人口不变带来的低收入；二是为提高收入水平，实施“高转移支付”；三是，既不想依赖转移支付，又想提高收入水平，只能依赖于地方政府借债。所以，在人口不流动的情况下，发展条件较差的地区要么接受低收入，要么接受高转移支付，要么接受高债务。

接下来，我们来探讨欠发达地区地方发展的比较优势：农业和旅游。对于以农业和旅游为主导产业的地区，人口流出实际上是一种积极现象，它有助于提升人均收入。例如，在农业领域，人口流出可以促进农业的规模化经营。此外，我们通过财政转移支付来支持这些地区。通过下图，我们可以看到农业相关补贴的数量在2003年经历了一个显著的增长拐点，当时的目标是缩小城乡之间的收入差距。通过简单的转移支付，确实可以在收入分配上迅速产生效果。

图中（红线）显示的是农业补贴的增长和（蓝线）城乡收入差距的变化。从2003年开始，城乡收入差距不再进一步扩大。随着时间的推移，特别是在2009年之后，城乡收入差距进一步缩小。在已经实现了一定程度的收入均等化和公平分配的情况下，我们需要进一步探讨的问题是：是否存在公平与效率之间的冲突？资金应该如何更有效地使用？在提供资金支持的同时，是否还需要配合其他条件？这些问题将是接下来讨论的重点。

1.农业旅游业发展问题分析

先探讨一下农业问题。在2021年发表于《学术月刊》的文章《求解中国农业困局》中，我指出了农业领域存在的“三高”现象：高产量、高库存、高进口。这种现象初看似乎矛盾——我们生产了大量的农产品，却没有大量出口，反而积累了大量库存，同时还在进口。进一步分析数据，我们发现这一现象具有结构性特点。主要的进口农产品是大豆和玉米，这两种作物在国外主要是通过资本密集型和机械化方式生产的。文章中我提到，“三高”现象的背后是中国农产品竞争力的下降。我们之前的补贴政策虽然提高了农民收入，发挥了均等收入的作用，但并没有真正提升中国农业的竞争力。出现这一问题最根本的原因是城市化受阻，当人口从农村向城市的转移受到限制时，必然导致农民数量过多。虽然表面上看，随着一些家庭成员离开农村，农民数量有所减少，但农户数量并没有相应减少，农场的规模化经营受阻。在中国农村，土地实行的是家庭联产承包责任制，这意味着只有当农户数量真正减少时，土地的规模化经营，即“小田变大田”，才能有效推进。因此，要解决中国农业的困局，我们需要从根本上推动城市化进程，减少农户数量，促进土地规模化经营，从而提升中国农业的整体竞争力。

不仅如此，在人口流动受到阻碍的情况下还会出现其他的农村农业问题。当前中国城乡间收入差距虽然已经有所下降，但差距仍然非常大，有2.4倍。男性年轻劳动力大部分外出打工，出现了家庭分离问题，比如农村留守儿童、老人、妇女的问题。在农业方面出现家庭农场面积小、规模经营难推行、农业增收难的问题。

这里引用Wu，Y.et al，2018年《美国科学院院报》(PNAS)杂志上发表的文章观察国际比较。图中横轴是城市化率，纵轴是农场平均面积，黑圈代表全球范围国家，城市化率越高，农场面积会相应上升；红圈代表中国。这张图控制了各个国家和农业相关的禀赋条件，可以看到中国农场面积变化并不显著，只是略微上升，偏离了全球范围内这条黑线所指示的规律。

在农场规模小的情况下会出现很多问题，最主要的问题是生产投入产出效率不高，农产品生产成本高。在《求解中国农业困局》这篇文章中我们做了一个全球范围的比较和估算，如果能够消除劳动力流动障碍，让中国农场面积达到和中国经济发展水平一样的其他国家的平均水平，中国的农产品净进口数量将减少89%。这里必须要强调一点，尽管这个数字可能存在一定的估计误差，但即便将其减半至45%，依然是不容忽视的。因此，我们可以得出一个结论：提高农场面积，可以实现农业现代化和国际竞争力的提升。同时，随着农业人口的减少，农民的人均收入也将大幅增加，从而减少对财政转移支付的依赖。

当前，随着农村地区人口的减少，出现了大量闲置的宅基地和建设用地。这些土地正在被重新利用，转变为农业用地，进而推动农场向更大规模的经营转变。在人口流出较多的地区，如安徽，已经开始实施“小田变大田”的现代化改革，以提高农业生产效率和规模化经营水平。

由于中国的土地存在一些地形局限，一些人对中国是否具备实现“小田变大田”的条件存疑，对此，谷保静教授的研究提供了一些有价值的见解。他从自然地理学角度做了测算，如果城市化率达到80%（保守估计为2050年），我国农田面积可以增加5-8万平方公里。这是因为人口减少后，原本被农村宅基地占据的土地可以复耕，大量田埂可以被移除，从而实现小田变大田，提高土地利用效率。

有人会问，中国的土地适合连片发展吗？这也是一个自然地理问题，谷老师的研究说明中国90%的土地可以连片达到240亩。连片以后可以更加精确实施肥料的使用，还可以提高18%的肥料利用效率。

很多朋友认为，中国还有很多地方是山区，做规模经营有困难。我认为这里规模经营不能理解为大型的农机械的使用，比如收割机和播种机。在我个人调研中经常看到，一些山区中农业规模经营是种鲜花、药材、树林、果树甚至山区畜牧业，这些都属于规模经营，并不一定是大型农机械。

讨论完农业之后，让我们转向旅游业。目前，中国许多偏远地区和人口流出的地方非常适合发展以生态和自然环境为基础的旅游产业，发展关键在于要处理好特色与距离的关系。地理位置越偏远，旅游项目越需要具有独特性，这样才能吸引来自全国乃至全世界的游客。同时，避免同质化是至关重要的。要避免右下图显示的情况。这是西部某省的一处特色小镇，如果不了解背景，人们可能会误以为它位于绍兴。这种类型的投资没有充分利用当地的地理和文化优势，事先出现的是游客廖廖，回报不足。

2.优化财政支出，促进区域发展

接下来讨论如何“花钱”。

首先，对于人口逐渐减少的农村地区和一些中小城市，人口要向中心镇集中，在人口集中的中心镇转移支付主要用于提供相应的公共服务。与此同时，转移支付要用于未来没有保留价值的宅基地复耕为农业用地或生态用地，并鼓励农业大户或农业公司通过转包的方式实现农业规模经营。对进城居住或搬迁到异地城市的家庭，如果放弃农业用地承包权和宅基地的使用权，要予以一定的经济补偿。

其次，对于那些具有文化价值、生态价值和旅游价值的地区，我们应该消除资金进入的障碍，促进民宿业的发展。这不仅仅是转移支付的问题，更是市场资金的参与。对于具有保留价值的古村落，我们应制定乡村风貌保护标准，并提供一定的补贴，同时鼓励社会资金的参与。我在西部一些地区调研时发现，一些私人老板愿意投资修缮古建筑和保持乡村风貌，因为这有利于提升效率和旅游价值。

最后，我们还应投资于偏远地区的基础设施建设，可以考虑在中国人口密度低的省份建立一些小型机场，比如内蒙古、新疆、青海等地区，以快速连接不同旅游点之间的距离。这将大大提高旅游的便利性和吸引力，使财政转移支付更加有效。

三、总结

中国今天面临的问题是一个大国统一大市场当中的问题。不管是城乡融合发展还是地区间相互分工发挥自己的比较优势，本质是人口大量流动到异地去发展，而且要实现人口流入地和人口流出地的共同富裕。在这种背景下，服务业成为就业主体，人口集聚是一个长期趋势。当前中国正在加快户籍制度的改革，未来人口集聚会进一步发展，从而产生越来越明显的人口流出地和流入地的分化。接下来的改革必须在这样一种分化的长期趋势下解决人口与土地、财政转移支付和投资之间空间错配的问题，这一问题会导致经济增长效率的损失，也不利于地区间公平的实现。如果错配的问题得以解决，可以达到增长和公平的双赢，尤其是人口流动的过程，有助于缩小城乡及不同地区之间的收入差异。

其中，转移支付可以起到一定的作用。虽然市场力量有助于提高效率，同时可以缩小地区间和城乡间的差距，但对于人口流出地，有一些依赖于人口规模的基础设施和公共服务需要通过财政转移支付去提供。当地有比较优势的一些产业，比如资源依赖型的农业和旅游业，也需要财政转移支付帮助发展。这是有效财政转移支付的内在含义。

与此同时，中国未来还需要进行土地制度的改革。改革的目标是解决欠发达地区大量闲置的宅基地和集体经营性建设用地问题。随着人口收缩，一些城市的建设用地可能出现大量闲置。这些建设用地在复耕为农业和生态用地时，一方面有助于欠发达地区发展符合自身比较优势的产业，特别是农业的规模化经营；另一方面，整理出来的建设用地指标和补充耕地指标可以转移到人口流入地使用，并且是有偿使用。这一过程中，可以构建一种发达地区对相对欠发达的人口流出地的横向财政转移支付机制，这将是未来需要进行机制设计的重要方面。