财政转移支付制度作为政府间财政关系的“三驾马车”之一，是维系政府间财政关系正常运行的重要因素。通过梳理其历史演进的过程，可以看到过去三十年中，“三驾马车”改革逻辑以及财政转移支付在其中的地位和作用。

事权划分是逻辑起点，收入划分是初次分配，转移支付是二次分配。转移支付需要弥补初次分配的不足，这是通行规则。1994年改革在事权划分基本没动的前提下进行收入划分以及转移支付制度的设计，遵循了“二一三”的原则。而如今转移支付规模突破了10万亿，是处在主导位置，事权划分处在第二位，收入划分处在第三位。

1994年以来，央地关系转移支付的演进过程，实现了从概念到实践的重要转型和飞跃。 第一阶段是1994年财政体制改革，目的是为了维持对既得利益的照顾。第二阶段是2002年到2018年围绕基本公共服务均等化目标进行制度设计。第三阶段是2019年以来进行公共财政事权改革，对以前的改革进行规范。中国式财政转移支付制度大致是循着这样的逻辑演变。

在整个演变过程中，我总结出以下几点：

一是改革是自上而下的强制性制度变迁，也是摸着石头过河与顶层设计的过程。

二是中国式财政转移支付演变是和改革相匹配的，和央地关系总体框架一致推进的。演变契合了分税制改革、所得税共享改革、公共财政建设、央地政府间财政事权与支出责任界定等时代主题。

三是多元属性。中国式财政转移支付一定和现行的行政隶属关系、政府间财政关系、委托代理关系以及“基数+增长”的渐进式改革相契合。所以，现行财政转移支付的基数性特征特别典型，既有约束增长型基数也有固定基数，有条件式和配套式转移支付。配套以部门主导形式，和委托代理关系是一致的，往往以“一事一议”原则进行，而且具有区域异质性。这体现了转移支付的多元性。

四是补充属性。财政转移支付用以弥补初次分配的缺陷。经过三十年的实践，其作用日渐凸显。但也存在由于规模过大从“补充”向“主导”渐变的倾向。

五是口径问题。转移支付除了存在一般性转移支付和专项转移支付的差异，还存在不同“口径”的差异。从对地方债制度设计问题的研究，我认为一般债约等于一般性转移支付，专项债约等于专项转移支付。如果考虑到社会保障基金预算调节金，政府预算、基金预算和政府间的转移支付，口径的考量更有广泛的意义。

六是上下同构。 省以下转移支付制度共同点较少，可以说是“一省一策”。地方政府间的财政转移支付鲜有创新，属于央地财政体系的延续，上下雷同。这也带来一个实践层面的模糊，县里面的资金，来自上级的资金。但上级资金是市里的资金，省里的资金还是中央的资金，说不清楚，看起来是事权和支出责任一致性，但还是存在了一定的模糊性。

二、地方层面转移支付典型化的问题

用数据刻画，实行转移支付制度合并同类项和规范改革以后，转移支付发生了很大的变化，这带来巨大的不可比的问题。以前还有多种类型的转移支付，现在就只有两种类型转移支付。2022年中央对地方转移支付的结构中，一般转移支付占83%，专项转移支付占8%，支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付占9%，看起来这种体制非常合理，中央财政转移支付10万亿给地方，但现实层面感受和地方层面的感受存在一定的偏差。一般转移支付存在专项化倾向。2022年一般转移支付中具有均衡性转移的占比为26.1%，近三分之二为有条件的、有规定指向的。共同财政事权转移支付更多体现为部门主导的各类专项配套属性。

从实践层面观察，这些典型化的特征事实，可以归纳为以下方面：一是纵向财政失衡的问题。这个问题一直没有得到解决。1994年分税制改革以后存在基层财政困难的问题，而且部分地区有加重的趋势。二是横向转移支付制度中的“中等地区”现象，一些处于不上不下的地区容易出现比较极端的财政困难问题。三是对口支援存有“准”欠发达地区向“准”财力富裕地区的横向转移支付的非正常现象。四是应急财政专项尚需有效的制度供给。这些问题要通过转移支付制度总体改进完善来进行有效解决。

三、改进优化与提升效能

基层财政为了保运行出现大面积挪用的问题。在地方层面，转移支付要进行根本性的改革。如果有充足的流动性就不会出现基层“三保”问题，否则将带来地方财政行为的扭曲。从1994年-2019年中央省市县乡各级政府财政自给率的情况来看，2019年县级全国平均自给率为40%剩下的60%都靠转移支付维系。有些地方基层存在强依赖与“躺平”。制度设计的初衷是产生激励效应，而这种情况的存在可能会降低整个转移支付的总体效果。

关于横向转移支付制度引致的“中等地区”现象，在去年一篇文章（《财力配置过程、“中等地区”现象及其改进》，经济理论与经济管理　2023年第6期）中做了很好的学术解释。一个典型问题，从财政配置视角来看，出现了一个现象，东部不“东”、中部不“中”、西部不“西”。因为体制长期存在这样一个结果，不断的转移支付通过“一事一议”分解下来做，引致一种分解谬误。如果一直做下去，可能带来合成谬误，到基层执行层面就是“和面效应”，很难达到一个最佳的匹配逻辑。

去年，有些地方在疫情后还在继续执行方舱招标，这属于应急专项债的问题。在这个层面我国并未设计相关制度，如果不执行方舱招标制度，就会违反专项资金的使用规则。考虑转移支付到地方多层面的匹配情形及其逻辑，如果是挪用的问题，就会出现合情合理合适，但不合规不合法不合纪不合审不合巡的问题，从而导致地方财政大量拨付款的存在。这种转移支付的匹配问题在基层是大范围存在的，需要进行有效的改进，让这些东西既合情合理又合规合法。

四、结语

首先，对于1994年的改革，应该充分肯定。原来的转移支付“有实无名”，现在名副其实，它对过去三十年政府间关系、地区间发展、基本公共服务均等化作用巨大。

其次，基于多级政府间财政关系视角来审视，现行的转移支付存有规模、项目结构、方式方法、口径等诸多不足之处，影响甚至降低了整个财政体制效能。

然后转移支付必须系统推进其改革，应关注以下几个方面：

一是总量控制。建立一些必要的退坡机制，转移支付的上限必须加以控制，转移支付规模过大将会降低这一体制的效率。

二是结构优化。公共财政事权是不合理的设定，要规范，一般转移支付的口径变来变去，这应该是有条件和没条件的，在临时和基数、一般和特殊间做出理性选择。

三是分配方式优化。引入动态机制，参考“零基预算”原则。同时要考虑扩围改革以及法治化进程的推进。

最后要在总体财政体制框架下改革。必须要厘清转移支付制度是整个财政体制的二次分配，寓效率于公平。地方层面，要赋予地方自下而上进行转移支付整合的财政权力。不挪用则“三保”问题无法解决，这涉及到民生维系的一系列的问题，所以应该赋予其一定的权利。一定要秉承实事求是的原则，顶层设计和底层逻辑兼顾，实现合情合理合适合规合法的相容。