一、基本事实

为了把基本事实看得更清楚一点，我以南京和西安两个历史古都为例来提炼客观事实。除了现行统计口径定义的地方税和非税收入之外，须同时考虑政府性基金。这是因为，政府性基金中无论是土地出让金收入还是城市建设配套费，都是城市公共品融资的重要来源。尽管土地出让金收入与税费收入不同，但无论如何，我们先把基本的特征事实刻画出来。这里我以2017年和2023年的数据进行展示。

图1

图1中左图是2017年南京市的城市融资结构（含政府性基金）。按照这个口径来看，税收收入占比超过三成，还包含一些非税收入。2017年，南京市超过50%的收入来自于政府性基金。进一步看右图中税收收入的结构，其中增值税、企业所得税和个人所得税占比较高。此外，我们还可以关注一下小税种。这些小税种很多都是和土地或房地产相关，包括土地增值税、契税和城镇土地使用税等等。如果把右边的小税种和左边的政府性基金合在一起，可以认为，与土地、房地产相关的收入在地方收入中的重要性尤为凸显。

图2

2023年有一些变化，如图2所示，其一，南京市公共收入中政府性基金的相对占比在缩小，但绝对比重仍然较大。其二，税收收入的占比有了明显提高。最后，税收收入中企业所得税与个人所得税的比重也明显提高。这可能说明当城市的外延扩张达到一定稳态后，经济活动的内涵发展将带来税收的相对增长。

图3

图4展示的是西安市的情况。西安市与南京市的城市融资结构有所不同，因为它们处在城市化的不同阶段。如果说南京市基本上进入了城市化相对稳定的阶段，那么西安市在2017-2023年间还处在城市化加速的过程中。从2017年西安市的总体收入结构看，当年政府性基金的占比还没有达到50%，非税收入占比还比较大。在税收结构方面，西安市和南京市有相似性，但也有明显差异：西安市的企业所得税、个人所得税占比低于南京市。这也印证了西安市仍处在城市化早期阶段的客观事实，在这一阶段，城市化进程吸引资本和人口的大量聚集，因此两税也处在加速增长阶段。

图4

从图5可以看出，2017-2023年西安市政府性基金收入增长非常快。尽管这一时期全国整体房地产形势不是特别乐观，但从数据来看，2023年西安市的土地出让收入和相关税费收入占比反而比2017年还要高。税收收入结构方面，2023年和2017年相比没有太大差异。同样，我列出了西安市的政府性基金收入中包含的具体项目，与南京市类似，土地出让金占比最高，同时城市基础设施配套费的收入规模也是非常庞大的。

图5

图6

我利用两座古城的现代化进程来观察了城市层面的公共收入结构。简单总结一下：如果走向“税收城市”是一种目标，那么我们现在正处于这一演变过程中的“租金城市”或“地租城市”阶段。从数据上可以看到，土地和房地产相关的税费合计占到城市财政收入的一半以上。鉴于城市化进程最终要进入一个相对稳态阶段，因此“税收城市”将会是历史发展的必然。从现在的税制结构看，因为历史有连续性和路径依赖，地方税建设不可能完全打破历史路径依赖。所以，目前以共享税为主的地方税收体系在中短期内可能没有办法改变。但与此同时，“租金城市”向“税收城市”的转变过程中，存量土地价值的上升会为寻找新的地方税种提供可能性，但具体怎么办，面临着很多困难，我们后面再详细探讨。

二、租金城市的财政运行“密码”

如何评价租金城市的财政运行有效性？从城市化的进程和过去几十年的发展来看，中国的土地制度以及与土地制度配套的财税体系在城市化过程中扮演着非常重要的角色，它的利远大于它的弊。我从以下几个层面简要陈述。

收入职能。大家常说的土地租金、土地出让金会带来很多收入，其实讲的是收入职能。一种基本观点是：该类型收入肯定是要慢慢下滑的。因为随着城市化进程，土地开发的空间逐渐减小。但这种下滑是一种正常状态，是经济规律在发挥作用。城市高速发展时，土地租金相应比较多，城市基建投入、公共品提供的需求比较大。当城市进入稳态阶段后，相关收入相应就应该下降。所以，土地出让金下降是一种来自市场的自然约束，地方城建方面的开支不要试图突破它，否则可能会带来一系列意料之外的问题。

激励功能。土地出让金的激励功能比收入职能更加重要，因为激励涉及到配置效率。正是由于存在追求土地租金最大化的动机，地方政府才在公共品空间配置、公共服务提供等各方面有足够的财政激励。所以，土地出让金的激励功能对于整个城市化进程中政府公共服务和公共产品配置效率的改进具有非常强大的驱动力。尽管它存在扭曲，比如：土地出让金的一次性收取可能带来跨期的资源配置扭曲、土地配置中的地方政府机会主义行为所导致的腐败问题，但这些负面效应不足以撼动土地出让金给整个城市化过程带来的正向积极作用。

融资功能。以土地租金为抵押的债务融资是城市公共设施建设资金的重要来源，尤其是2013年之前。其实，地方政府债务发行以土地租金为抵押，这其中存在良性的市场自控机制。土地租金的高速增长意味着城市公共品的需求在增长，地方政府债务的内生扩张就不存在太大风险。相反，土地租金收入的趋势性回落，意味着城市化的阶段性转换，地方政府债务规模的收缩就是必然的，不要试图突破这种约束而过多运用反周期的财政调控，尤其是在传统的城市公共设施投入等领域。2013年后的地方政府债务，无论是显性债还是隐性债，都存在着与土地租金这种抵押品“脱钩”的趋势，这就导致债务形成的内在约束机制被弱化了。地方政府债务在管理的层面上似乎更加规范化了，但在经济学的意义上，管理的规范化并不一定等于风险的缩小，反倒有可能掩盖了真正的风险，甚至有可能引发更大的风险。

三、如何走向“税收城市”？

首先，从“租金城市”走向“税收城市”，可将与房地产直接相关的税费收入进行整合。一是可以考虑整合众多房地产税费相关的小税种。这些小税种很多都是在交易环节征收，建议逐步把这些小税种整合成房地产交易税。二是对房地产持有环节的税收设计。我个人看好房地产税，尽管它的占比不一定非常大，其实，我们也不需要让它继承土地出让金的收入职能和融资功能。但针对存量住宅房地产的税收立法和征管等方面的确存在很大挑战。我认为房地产税的价值在未来，而不在当今。为什么这么说？因为政治上比较可行的房地产税改革方案可能是“以产权换税权”。大家都知道，中国住宅用地使用权出让的年限一般是70年，70年到期后按照国家法律规定应该续期，但对如何续期没有明确规定。此时，就可以用产权（土地使用权）换征税权，而不是再次征收土地出让金，那时候政治上的阻力可能是最小的，可能是最容易实现的，但是这需要一个漫长的渐次推进的过程。现在很多住宅土地使用权出让年限不一定是70年，我记得温州有20年的，还有30年、50年的。所以我认为，应该尽早立法确定一个长远的“以产权换税权”规划，从而使人们的预期能够比较稳定，为未来房地产税的开征奠定思想基础和法律政策基础。

其次，城市收入体系对共享税是有历史路径依赖的，需要重点考虑三个主要的税种：增值税、企业所得税和个人所得税。因为这几个共享税的税基都具有流动性，把它们作为共享税需要从成本和收益两侧进行比较，从而确定城市税收体系选择的基本原则。这里我把这些共享税看成一个整体，考虑了两大类的收益和成本。一方面，因为它的税基可流动，这导致了地方政府间的竞争，按照税收竞争理论，这会导致“逐底竞争”、公共服务提供扭曲等一系列的问题。这些是将其作为地方共享税的成本。但它的潜在收益放在中国的背景下反而是更显著的。正因为它的税基可流动，使得政府征税权受到很好的约束。尽管这个约束或许稍微过了头，但总体来讲，这样一种机制是对政府征税权的强烈约束。从中国改革开放以来的历史来看，将流动性税基作为共享税并不必然带来税收收入的“逐底竞争”，甚至在相当长一段时间内，财政学者们还在为税收为何持续超GDP增长而困惑。因此，我们是否应该把税基流动性带来的此类成本作为第一位的因素纳入地方税设计的考量？这是值得思考的。这是一个成本和收益间的考量，这里收益和成本的对比正好对应了公共选择学派和公共财政学派对地方税设计的理论纷争。另一方面，我们考虑另一大类的收益-成本权衡。如果把流动性税基——尤其是以生产地原则为基础的流动性税基——交给地方政府，那么它对生产和创新的激励是我们要重点考虑的。现实中也看到，很多地方搞产业集聚、产业链、产业创新还是非常有特色的。尽管它背后有巨大的成本，包括重复建设、地区分割、地方保护等问题，但我们要权衡这其中的收益和成本。我个人倾向于认为对生产和创新的激励应该看得更重一些，因为这是收入增长的源泉、消费增长的源泉，成本的问题可能随着经济发展而减弱，比如商品贸易中的地方保护和地区分割已变得越来越不可能，尤其是在数字经济、平台经济大发展的背景下，其他类型的成本可以用其他手段解决，比如法律上的规制和控制（发改委曾经公布了系列典型处罚案例）。总之，不能因为一种制度安排有成本，就同时也把其内嵌的有巨大潜在收益的生产和创新激励也错误地去除掉，把洗澡水和孩子一起倒掉，得不偿失。尤其是在中国经济发展模式下，地方政府在未来相当长时间内可能还需要扮演市场经济发展协调者、组织者，甚至是创新者的角色。当然，长期来看，我们无法预测这种发展模式是历史演进中的一个结晶，或者只是一瞬间的过渡，但我们至少可以在中短期内对这个问题进行思考。

（1）增值税层面。一方面，从城市视角来看，城市本身就是人口、生产、消费共同集聚的中心，生产和消费的分离在城市维度上看不是那么显著。如果地方税制设计瞄准的重心是城市，那么既然生产和消费的集聚在空间上没有显著分离，为什么还要花费很大的力气改变目前从征管、激励上来看总体相对比较可取的一个税制设计呢？另一方面，即使生产地和消费地有分离，哪种原则更“亲贫”存在不确定性。我对2000-2020年二十年间各个省的工业增加值和社会消费品零售总额在全国的占比变化进行了研究。假设由目前的生产地原则转成消费地原则，按照每个省社会消费品的占比来分配增值税，到底哪些地区受益，哪些地区受损。从二十年的跨度看，反倒是北京、上海、浙江等地区受益会更大。其实这也不难理解，因为这些地区的工业化发展较早，甚至产生了拥挤效应，制造业产业向外转移是一种必然趋势。对于这些由工业向第三产业转型的地区，工业增加值占比相对来讲是降低了，但消费有可能是相对增长了。这是一个初步的观察，当然还需要后续更详细的数据分析。以上是从地区间财力均衡的角度看增值税消费地原则和生产地原则的选择。我们再进一步从激励的角度尝试做一些分析。我们讲增值税作为地方共享税的成本和收益，收益指的是地方政府对生产性创新的作用，成本指的是地方政府行为扭曲导致的重复建设等问题。我这里更想借用吕冰洋老师之前提出的非常好的两个词——“激励”和“控制”，这两个工具配合好、使用好，对于理顺财税激励和建设好的财税体系非常重要。我们可以不放弃生产性激励，但可以利用一些有效的控制性手段或规制手段来减少这里面可能的成本，包括限制地方政府搞重复建设和地方保护的手段。刚才说了，随着商品贸易和数字经济的发展，地方政府基本没有什么手段可以对商品贸易，甚至是要素市场进行保护和分割了。

（2）所得税层面。根据税收竞争的新经济地理学文献，如果企业从空间集聚和产业配套当中能够获得足够的外部性溢出，即使企业面对较高的本地税率，也会选择留在本地，这是非常理性的。每个城市提供的集聚租金是不等的，因此在招商引资的过程中税收竞争的筹码也就不同。集聚租金越高，地方税收优惠可能就会越小，对地方或城市来讲可获得的企业所得税收入就会越高。在这样的体系下，每个城市必然就有设定差异化企业所得税税率的内在需求。反观现实，地方性税收优惠屡禁不止，这可能是内在经济规律使然。所以，与其让税收优惠屡禁不止，不如把它规范化。是否可以在中央层面设定一个相对较低的共同基准税率，在不侵蚀中央税基的前提下，地方层面可以实行差异化的税率。当然，这涉及到税权到底怎么配置，包括税收立法权配置的一些改革。

最后，建设地方税是不是可以跳出地方辖区的概念去看地方税。因为区域经济发展过程中城市群、都市圈变得越来越重要，行政辖区与经济区之间的矛盾也越来越大。建设地方税，包括赋予地方什么样的税权、未来是不是要有地方税收立法权等问题，这些都是非常重要的议题。地方税建设是不是可以突破既有辖区的约束，这与我们之前研究的“飞地经济”以及都市圈内部城市间税收合作的需求是紧密联系在一起的。区域经济一体化发展的需求促使地方政府在不侵蚀中央税权的前提下展开更具有弹性的合作。要让地方税收合作具有充分的弹性（多样化的合作关系），但这种弹性要有一个前提，即要把地方税收产权界定清晰，地方政府间才有可能展开充分有弹性的财税缔约。这也就要求我们对地方税权和地方财政自主权有一个清晰的界定，在这方面的立法应该提上议事日程，这样才有利于城市发展以及城市群、都市圈经济增长动力源的挖掘。

总结一下观点。第一，“租金城市”曾在中国城市化过程中扮演非常关键的角色，其作用虽然在减弱，但仍然还会长期存在，尤其在城市再开发过程中，这个作用仍然长期存在。第二，“税收城市”正在迅速崛起，基于土地价值的地方税与共享税将是城市税收的主要组成部分。第三，将流动性税基作为共享税分享给地方时，要权衡税权界定的收益和成本，以“激励”引导区域发展和创新，同时要以规制和控制手段限制地方保护、地区分割和重复建设等问题。第四，地方税建设应打破辖区的限制，创新城市间财税合作方式，但合作的前提是要清晰界定中央、省和地市县的税收管辖权和税权分配关系。