一、西方地方税理论对我国的适应性

按照西方财政分权理论，地方税存在的必要性是因为地方政府在提供区域性的公共产品和服务上存在着天然优势，需要地方税对区域性公共产品融资。如果纳税人认为其缴纳的税款和享受的服务不匹配，纳税人就会用脚投票，搬离这个地方。利用这种机制使地方支出与缴纳的税款达到平衡。

用脚投票是西方地方税理论体系构建的前提和基础。但是用脚投票理论在我国一定情况下是失灵的。在我国户籍制度下纳税人用脚投票存在困难，虽然现在人员流动和企业流动比过去畅通了很多，但是还是有一定困难。所以，我国不一定完全具备西方地方税理论构建的前提和基础。

通过梳理西方地方税理论，西方理论对地方税的理论界定较为严苛，满足以下几个条件税种才能界定为地方税：

1、地方政府完全能够决定该税种的开征权；

2、地方政府完全能够确定该税种的税基；

3、地方政府能够决定该税种的税率；

4、如果是直接税，地方政府有权评估税基；

5、地方有权决定废除或者征收该税种；

6、税收收入由地方政府使用。

但在现实中，西方国家的地方税只是能够满足其中一个或两个条件，但他们特别强调地方政府要有开征这一税种和调整或确定税基和税率的权力。基于此，西方地方税理论认为共享税因地方政府只拥有一部分收入的支配权，无权调整税基和税率，所以被倾向于作为一种转移支付。

但是，我国的税收实践与西方差异较大。最典型的是我国的税政权高度集中于中央政府，地方政府在税率、税基调整方面的权力有限，更不用谈税种开征权。在这种情况下西方地方税的基本概念对我国的适用性大大受限。因此，我们应该有区别、有选择地吸收西方地方税理论，构建反映中国现实的地方税理论。

二、如何理解我国地方税体系的内涵与外延

基于我国税收实践，我国地方税既包括中央政府决定开征但收入完全由地方政府独享的收入，也应包括与中央政府共享收入的共享税，可能还要延伸至一些非税收入，因为省级政府拥有一部分收费权。总体而言，中国的地方税是指财政收入在央地间初次分配时划归地方政府的各类收入的总称。在分税制体制下，地方政府拥有收入使用支配权的所有税种，甚至非税收入都应纳入地方税体系建设的考量范围之内。

三、我国地方税体系建设应考虑的因素

第一，财政收入功能。这是地方税的首要职能。

第二，发挥中央和地方政府的积极性。对中国地方税体系建设而言，仅仅考虑财政收入功能是不够的，还需考虑发挥中央和地方政府的积极性，这与我国拥有较多共享税相呼应。

第三，引导规范地方政府行为的作用。需要考虑如何通过税收制度来规范和引导地方政府行为，或者说改变地方政府的发展理念。

第四，推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。地方政府是国家治理体系中非常重要的治理主体，在地方税体系建设中要充分考虑到地方税对于地方政府行为的引导作用。

四、我国地方税体系建设应把握的关系

第一，税政调整权上收和下放的关系。地方税体系建设中应该考虑到地方税权的问题，但很难把控税权下放的程度。现在地方政府有一定的税权，比如2018年环境保护税的一部分税目开征权下放给了地方政府，但目前没有哪个地方政府使用了这个权力。这是在地方税体系建设中应该考虑的一个关系。

第二，发挥地方政府主动性、能动性与尊重税种属性的关系。税种具有自身特定的规律，但地方税调动和发挥地方政府积极性是另外规则，怎样统筹二者关系非常重要。

第三，纵向不均衡与横向不均衡之间的关系。不管地方税体系制度如何完善，央地政府纵向收支不平衡、地方政府自身的收支不平衡以及地方政府间收入规模差异是必然存在的。这意味着，地方税制度体系再完善，财政收支也难以做到平衡，因此转移支付制度必然存在。所以地方税体系建设和优化转移支付制度是密切关联的。但不能因为各级政府收支无法做到自求平衡，而否认地方税体系建设的价值和意义。

第四，租、税、费和利的关系。地方政府职责是提供区域性公共服务。这就有两点要求：第一，税负不能输出，保证负税人和公共产品服务享受者的匹配性；第二，地方税体系一定程度上具有使用费、专项税的色彩和概念，这一点从非税收入成为各个国家地方政府尤其是基层政府的非常重要的收入来源也能看出。在我国的地方税体系建设过程中，不但要把非税收入纳入到地方税体系建设的考量之中，还要很好地把握租、税、费和利的关系。

五、我国地方税体系建设应重点探讨的问题

第一，共享税税制改革与收入划分的问题。无论从税种数量还是从收入划分的实际规模来看，共享税在我国地方税的收入中占比还是很高的，这是基本的国情事实。下一步地方税体系改革中共享税制和收入划分的问题仍需要高度重视。

第二，与地方支出匹配性较高的税收收入的下发。也就是说，与地方支出匹配性较高的一些税种和税目是否能够在税费改革比较到位的前提下，将其收入下发给地方，这也充分体现地方税一定程度上使用费的特征。

第三，非税收入制度的优化和规范问题。我国公有制的制度背景和非税收入的天然性质和特点都决定了非税收入对地方财政收入的重要作用，因此需要规范和引导。比如，从城市基础设施配套费中可以发现，它的收入规模很大，在政府性基金里每年大概两三千亿，且收入几乎全部属于市县一级，对于充实地方尤其是基层财政收入具有很大价值，因此应重视非税收入的收入功能。城市基础设施配套在制度和管理上仍有很大的提升空间，在改革方面也有很多问题值得探讨。比如，城市基础设施配套费开征的初衷和使用方向与城建税高度相关，未来是否可能将二者整合。总之，未来应该充分重视非税收入对地方政府财政收入的重要作用，规范制度加强管理，等等。