2022年7月16日，由中国人民大学财税研究所主办的“中国财政政策论坛2022年第3期——稳定宏观经济的财政政策”成功举办。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇教授受邀作为本次研讨会的嘉宾，围绕“地方财政困难问题”，通过对地方财政层面的个案样本观察，阐释了稳定宏观经济与地方财政某些不确定性对冲。下文整理自王振宇教授在研讨会上的发言。

我今天的发言是围绕“地方财政困难问题”。稳定宏观经济中要统筹考量地方财政安全，如果当下的地方财政问题得到有效控制，对中国宏观经济稳定意义重大。从上半年地方财政运行数据来看，为了确保基本民生等，地方财政承受着巨大压力。稳增长不仅是经济问题，也是政治问题，还是一个社会、民生和防风险的范畴。当下要重点聚焦基层财政“三保”、地方债、地方金融机构风险财政化、房地产“硬着陆”等，谨防这些潜在的不确定性风险相互传导、共振、合成重大系统性风险。

一、今年的地方经济运行情况梳理

今年以来的地方经济运行情况用符号表示，就是一个“U型”，1-2月良好、3-4月下行、5-6月份逐渐恢复。展望全年的经济运行，其季度性特征就是一个“√”号，第二季度是低谷，三四季度企稳回升。但要完成全年“5.5%”的预期目标任重而道远，从我了解的一些地方状况看，不少地方反映超预期难，一方面减税降费减少了地方可用财力，另一方面为解决大学生就业、灵活就业群体就业等问题要增加支出，在一系列增支减收等作用下，一些基层地方政府存在流动性不足问题。

去年经济工作会议提出的“稳中求进”总基调，今年上半年发生了国际局势动荡、疫情蔓延等超预期事件，为此，对中国经济下半年的走势，本人加一点前置词“保”，即“保”中求稳，保中防险，稳中求进。一系列要保、要防的东西太多了，只有这样中国经济才会度过今年的阵痛期，为未来平稳发展奠定好基础。

二、当前的不确定性和风险的问题聚焦在基层财政“三保”、地方债、地方金融机构、房地产等领域

去年我把这些归纳为地方财政生态失衡现象，从文章（《地方财政生态“失衡”现象及其修复》，《财政研究》，2021年第9期）发表一年来看，得到了大家的认同，而且从实践层面检验了这种判断。

1.关于基层财政“三保”压力

当下地方财政困难呈现出以“三保”支出压力、地方政府隐性债务、地方金融风险财政化等为典型特征的新问题。基层财政“三保”的判定标准就是按时足额发放，任何不按时不足额、按时不足额、不按时足额等构成了所谓的基层财政“三保”问题。当下就显性刚性而言，不存在“三保”问题，问题出在真实存在的隐性刚性（如隐性债务、隐性供养人员、隐性津贴福利、招商引资兑现等），以及因疫情等新生的应急刚性支出，基层财政“三保”一个新生现象就是“区”比“县”困难的现象，特别是县变区的“区”。

今年5月，财政部印发通知，把“疫苗接种、核酸检测、患者救治、一线医务人员工作补贴、防疫物资及必要生活物资等疫情防控必要支出，作为“三保”支出的必要内容，在预算安排和支出顺序上予与优先保障。”为什么是基层出现“三保”问题，而更上层的地方政府没有出现？那就是我们制度设计中有剩余支出责任基层“兜底”机制。地方财政支出次序依次为离退休群体养老金、到期政府债务、教师工资、公务员和事业单位财政供养人员、公用经费，哪一项支出得不到保证都会引发风险：养老金不按时足额发放会带来道德风险，到期债务本息不按时偿还会带来信用风险，要按时足额发放就可能产生资金挪用的问题，进而产生违纪风险，如果在职人员工资拖欠和公用经费不足，又会引致治理风险。省以下财政体制名义上是一个权责发生制，实际上是收付实现制，国库资金充裕程度是考核基层财政“三保”的重要标尺。

剩余支出责任基层“兜底”

解决基层财政“三保”问题的应急机制就是注入流动性，保障其当期有效支付能力，长效之策就是深化省以下财政体制改革，改进条块关系，靠机制保障和改善民生等。

2.关于地方政府债务治理问题

关于地方债管理的问题，我们是开前门补后门，规范管理。但地方债一定是历史范畴和体制范畴，不是完全的地方事权，现在完全的地方存量债都是“谁的孩子谁抱”的原则，那可能会增加地方政府的支付压力。债是堵是疏，需要我们理性判定。债务是稳增长、防风险的工具，是一个函数，而不是约束条件。所以，地方债管理要创新，一是隐性债务显性化，二是风控标准的适当宽松，三是结构优化，增加一般债、减少专项债，四是债券资源配置上适当向困难地区倾斜，进行逆周期调节。

3.关于地方金融机构风险财政化、社会化现象

去年中央政治局430会议明确提出“要建立地方党政领导财政金融风险处置机制”。本人研究发现，地方债务风险首先表现为地方金融化，但个别地区的地方金融机构风险的不断累积，又反噬至地方政府，近两年出现了地方金融机构风险财政化、社会化的现象。最近一段时期，围绕着一些城商行、村镇银行引起的热议，人民银行做了说明，99%都没有问题，那是据去年年末数据评估的，如果有1%爆发在某个地区，给这个地区的金融风险会带来巨大的冲击。

地方金融机构化解过程中，如果采用行政化的手段过分干预，不把握好窗口期，可能会带来化解地方金融机构风险的次生风险问题。所以，要本着谨慎性原则，通过市场化手段、法治化手段，把握好窗口期。同时，要置于体制视角来合理划分地方金融风险的事权责任，不能简单以某个层级兜底的做法。

4.关于房地产市场“硬着陆”压力

最近“停贷潮”舆情的问题，加强了本人一直以来有关“房地产不景气或泡沫的过程中的风险将进一步传递到地方政府”判断。房地产市场既有“准”税务、“类”金融和投资功能，同时又连接着基本民生。从近两年某些地方政府收入账本来看，第一大收入是土地出让收入，之后是税收收入、债务收入。土地出让收入的下降，对地方紧运行、紧平衡会带来巨大的冲击。所以房地产市场也是一根“扁担”，它和地方财政、地方金融与中小投资者等高度关联。

在整个处置房地产的泡沫风险过程中，不能一蹴而就，要时间换空间，改正一些过分的行政性约束，不搞一刀切，谨防“硬着陆”。

三、结束语

本人的观察属于对一些地方的局部观察，不一定具有普遍性，但上面提及的潜在风险，如果在一个地区累计下来，很可能会产生传导、共振、合成，任何一个黑天鹅事件就有可能酿成系统风险，需要引起高度重视。

自1998年实施积极财政政策以来，我们不断深化对财政政策的认识，取得了巨大的成就，避免了不同时期经济硬着陆的问题。但从实践层面感受到，这些年的积极财政政策包括积极货币政策往下传导过程中，出现了不积极和难积极的问题，实践部门有人反映说，原来政策调控特别好，一调就灵，现在边际效应递减，甚至还会产生一些“后遗症”问题，这需要认真考虑。

在2020年3月新冠疫情爆发后，本人提出“超级公共品”的概念，也没有具体论证，仅是经验上的判断。今年的情况加深了对这个概念的认识，觉得现在中国经济特别是地方层面面临的这些问题，是一个具有很强负外部性的超级公共品，现有的一般药方，现有的“鸡尾酒”疗法能否有效应对这些问题，我们究竟有多少的工具能用，有多少药量，可能需要考量各级各部门，包括学者的智慧和创造力。

仅以以上对地方层面的个案样本的观察提出一些建议。

建议一：面对这些矛盾和问题，发展是硬道理，发展是解决当下一切矛盾和问题的关键。还是要按照去年中央经济工作会议精神为主基调，以经济建设为中心，发挥市场机制的基础性作用，按照客观经济规律办事，落实“两个毫不动摇”，一定要先立后破，决不能用现在的标准去检验过去的是非，这种做法肯定会带来风险的，当下要加快修正上一个时期出台的过分收缩的约束性政策。

建议二：一定要稳政策，强化已出台稳增长政策的精准、协调性与有效性，避免短期政策长期化、长期政策短期化、应急政策运动化、中央政策地方化、地方政策中央化，加强政策协调。2020年以来为了应对新冠疫情引致的这些问题，这些政策从中央到地方各级都在下，实际政策效果需要客观层面的检验，还是要加强政策稳定性，要保持定力，既然经济增长速度是区间管理，高一点低一点影响不大，重要的是要给市场主体稳定预期。

建议三：引用吕冰洋老师的一个观点“寓活力于秩序”，我们要重构激励约束新机制，只有这样才能充分调动各级各方的积极性主动性，才能解决短期困境，以优异的成绩迎接二十大的胜利召开。