2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中国人民大学财政金融学院副教授、中国人民大学财税研究所副所长马光荣在论坛上的精彩发言。

今年政府工作报告提出，为应对减税带来的收支缺口，要提高国有企业利润上缴财政的比例。作为社会主义市场经济国家，我们仍然有较高的国有经济比重，国有企业在2018年实现了2.5万亿元的利润（不含金融类国有企业）。国有企业的股东是政府，因此除了像民营企业一样缴纳各项税收外，国有企业的税后利润也天经地义应向政府分红，为国家财政做出贡献。民营企业的利润向私人股东分红，那么如果国有企业利润不向政府分红，事实上也违背了竞争中性的原则。

今天，我想用几个方面的数据去回答以下三个问题：第一，目前国有企业利润向政府分红了多大比例？为财政收入做出了多大贡献？第二，国有企业向财政的分红，钱去哪了？第三，未来如果我们想让国有企业为财政做出更大的贡献，特别是要去弥补社保资金的缺口，如何实现？

对于第一个问题，首先如果我们看计划经济时期，当然跟现在是完全不一样的图景，计划经济时期，财政收入的最大来源就是国有企业的利润上缴，而不是税收。从图1可以看到计划经济时期财政收入一半都是靠国企利润上缴，那个时代的财政叫做建设财政，财政收入主要是从国有企业抽取利润，财政支出则主要是投向国有企业。那个时期，国有企业是计划的微观主体，财政仅仅是计划指令的一部分，财政是服从计划的。

1984年利改税之后，国有企业对财政的贡献，改为以税的形式缴纳，而国有企业税后利润上缴在国家财政收入的贡献降到了仅有2%（图2）。到了1990年代，随着国有企业大规模改制，国有企业利润上缴对财政的贡献进一步降至1%。1984年之后历次税制改革的一个主方向是，是将国有企业与民营企业、外资企业在税收上一视同仁，这是建设市场经济体制的题中之意。但此后，国有企业只缴税，利润上缴财政的比例极低，不对财政做额外的贡献，因此国有企业与财政是脱钩的。

2008年之后的新变化就是我们建立了国有资本经营预算，政府开始更加规范地向国企抽取税后利润，计入财政四本账之一——国有资本经营预算收入。图3是国有资本经营预算收入与一般公共预算收入之比，从中可见，目前国有企业利润上缴对财政的贡献其实仍然非常低，仅有1.5%左右。国有企业净利润向财政的分红率仍然不高，2018年国有企业净利润总额是2.5万亿，上缴到国有资本经营预算的是2900亿元，分红率仅有12%。

第二个问题，国有企业给财政的分红，钱去哪里了？2018年总分红2900亿元当中，仅有754亿元调出到公共财政预算，调出率为26%。而2015年以前调出率更低，都不足10%。十八届三中全会指出的大方向是，逐步提高调出比例，更多地用于保障和改善民生。国有企业分红，也被寄予了补充社保资金缺口的厚望。但国有资本经营预算目前仅调出754亿元，远远不足以补充我们的社保资金缺口。我国公共财政目前对社保基金的补助每年达1万亿元，其中向养老保险补助5000亿元，而目前国有资本经营预算做出的贡献明显还很小。如果要更大幅度保障民生、充实社保基金，那么势必要提高调出率。

我们看到仍然有74%的国有企业分红没有调出，这笔钱由国资委负责支配，主要是又用到了国有企业身上，其中包括对国有企业历史遗留问题和改革成本支出800亿元，国有企业资本金注入798亿元。国有企业资本金注入，是国资委作为出资人，以注入资金本的形式对国有企业拨款，目标是扶持国有企业的发展壮大，实现国有资本的保值增值。这笔拨款，尽管在会计上不同于普通的补贴，但也是产业政策的一种形式。但是，对于这些注资，应该需要细致评估其是否达到了预期目标，是否符合竞争中性原则。

第三个问题，未来如果我们想让国有企业为财政做出更大的贡献，能否实现？即使国有资本经营预算收入全部调出至公共财政，那么也仅有2900亿元，与目前社保1万亿元的资金缺口还有相当大的距离。因此，更重要的是，应更大幅度地提高国有企业向财政分红的比例。按照中央在十八届三中全会里面制定的改革方向，到2020年国有企业利润上缴财政的比率平均要提高到30%，所以目前我们与30%还有相当一段的距离。以中央企业为例，中央目前对央企建立的分红制度，将所有央企分为五个分红率档次，烟草类企业上缴率最高为25%，大多数央企是15%和10%这两档。倘若达到30%的分红率，而且分红全部调至公共财政，那么大约有5000亿元的规模，对于缓解社保压力可以起到更为可观的作用。

但是，需要注意的是，政府以行政命令的方式，强制要求国有企业按30%分红，这是有代价的。因为这等价于向国有企业利润征收了双重税，国有企业利润除了缴纳25%的所得税之外，加上税后利润30%的分红率，双重税的合计税率为47.5%。这样高的所得税率，有以下几个方面值得担心：一是，税率高必然降低国有企业投资的积极性，与国有资本保值增值的目标是矛盾的。目前民营企业的平均分红率普遍较低，但是国有企业30%分红，事实上也是违背了竞争中性。二是，行政命令的强制分红，与国有企业的市场化经营和股份化改造是矛盾的。民营企业的利润分红决策，是根据企业实际经营状况，作出的最符合企业长远发展和股东利益的决策。但是强制的、不根据企业实际状况调整的分红率，则干扰了国有企业作出最有利于企业长远发展的决策。国有企业的股份化改革、混合所有制改革之后，政府仅仅是股东之一，但是政府的强制分红决策也会与其它股东之间产生利益的不一致问题。第三，面对高达47.5%的税率，一些国有企业很有可能做出财务手脚，通过避税手段将部分利润隐藏。最后实际上，不仅使国企对财政做更大贡献的目标没有实现，国有企业为达到避税目标也将付出额外的代价。

最后总结一下，国有企业为国家财政做更大贡献，但是以行政命令提高分红率，与国有企业改革、国有企业长期保值增值，这些目标有内在冲突，需要保持一个平衡点。建立国有资本运营公司，通过国有资本运营公司的形式来权衡分红与国有企业长期增值、分红与其它股东间的利益冲突这些矛盾，实现更为市场化的分红决策，则有助于实现这么一个平衡。

责任编辑：李钊