2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中国社会科学院财经战略研究院研究员、中国人民大学财税研究所兼职研究员杨志勇在论坛上的精彩发言。

今天讨论国有企业和国家财政的联系问题，其实在过去这没有什么可讨论的。上个世纪二三十年代的财政学教科书会写到未来政府的收入主要靠企业收入，就是指国有企业或国营企业的收入，这是受到当时的马克思主义经济学和苏联社会主义计划经济实践的较大影响。新中国成立之后，有很长一段时间，企业收入是财政收入的最重要形式，国家虽然征税，但是财政学教科书强调税只是保留了形式，与资产阶级国家也不一样。公有制经济最大的一块是国有企业。从财政的角度来看，国有企业肯定是财政学的研究范围。国有企业过去称国营企业，国营企业财务至少是国家财政的基础，如果作为国家财政基础的企业财务问题不去研究，那怎么可以呢？国有企业与国家财政之间有天然的联系。

后来因为现实的不断变化，特别是政企分开以后，企业这一块就单独分出去了。再后来会有一些变化，有人认为财政问题好像是范围越大越好，其实什么都是你的就等于什么都不是你的，和哲学一样，大家拿了哲学博士（PHD），真正的哲学专业只剩下很小的地盘了。

目前关于国有企业争论比较多，从“做优做强做大国有企业”的提法，到“做优做强做大国有资本”的提法，这经历了一个过程，也有它的历史逻辑存在。最近公布的《政府投资条例》值得关注，政府投资如果是盈利性投资，那么这肯定对市场经济方向有很不一样的影响。

国有企业与很多现实问题密切相关，一般公共预算收入中的非税收入就是一个。去年非税收入占比下降，今年非税收入占比又在提高，为什么？国有企业起了很重要作用。除了国有资本经营预算中的收入之外，在一般公共预算中也有来自国企的收入，如国有金融企业的收入。我记得有一年，一般公共预算收入预算目标是增长8%，最后增长7.8%，怎么实现的？让一家大型金融企业多交利润就实现了。新预算法实施之后，预算收入是一个预测性指标，不是强制性指标，也就说不用完全完成预算收入设定的增长目标，钱够花了就不要了，这中间有国家财政与国有企业之间的联系：国有企业的存在增加了财政收入的弹性空间。

国有企业、国有金融企业不一样，非金融国有企业有许多与国资委联系在一起，代表国家履行国有金融企业的出资人是各级财政部门。不管怎么转来转去，最后发现，都会追溯财政这边，很多问题我认为都是连在一起的。但是问题连在一起的时候，如果没有把国家财政、国有企业中间的关系厘清，就会有更多的问题。我记得去年在争论财政金融关系时，正好财政部金融司出台了一个加强国有金融出资人管理的规定，这本来是正常的工作，是在履行出资人的责任，结果被外界胡乱解读。但从中我们也可以看到，财政的影响力很大，稍微动一下，就可能影响全局。

现在大家关注财政可持续性的问题，财政可持续性问题不是那么简单的，比如说像地方谈钱够花不够花，首先是事情多不多，如果事情不多，很少的钱就够花，延伸的需要研究的问题就更多了，仅仅是通过财政收支指标来分析财政可持续性是说明不了问题的，财政可持续性说到底与政府的财政动员能力相关，它必然与国有企业问题联系在一起。实际上，将国有企业纳入财政学研究范畴是有历史传统的，财科所叶振鹏老师最早提“双元财政论”，后来厦门大学张馨教授一起参与发展这个理论。双元财政包括公共财政和国有资产财政（后来改为国有资本财政）。国有资本的概念在最初是不能说的。一开始叫双元财政，别人说财政怎么能提双元？很多人做各种各样的联想，说一元论、双元论之类的，很牵强。但后来叶振鹏教授和张馨教授出版专著用了“双元结构财政”，加了“结构”，就不会有肢解财政的误会。

按照这个思路，现在的四本预算，一般公共预算、政府性基金预算、社会保障预算都属于公共财政的部分；国有资本经营预算属于国有资本，但是国有资本预算残缺不全。如果从财政的属性来说，包括国资委做的事情，实际上很多都是财政活动，不能将国家财政狭隘地理解成财政部门的财政。

再譬如说财政金融关系问题，金融很多问题与财政密切相关，中国人民银行法有一条：“中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。中国人民银行的亏损由中央财政拨款弥补。”它显示出中国人民银行的利润要上缴财政。并且，中国人民银行部门预算显示，其收入来源不是财政拨款，而是其他收入，作为国务院组成部门，不是靠财政拨款而靠其他收入，这就很有意味，值得思考。会计上经常说不能坐支，这样的制度安排如何理解？为什么要这样？如何确定公共部门的工资标准？如何建立公共部门财务管理制度？这些问题都没有直接体现为政府拨款，但实际上确定这些制度和标准就和财政有关。这是我们应该注意但受关注不够的问题。

责任编辑：程小萌