内容提要：全面推进税收法治是依法治国在税收领域的集中体现，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。财政部、国家税务总局近日发布了《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》和《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，标志着增值税与消费税立法进程的启动。

为深入探讨增值税与消费税在立法过程中面临的新挑战、新问题，2019年12月12日，中国人民大学财税研究所举办了关于“增值税法和消费税法征收意见稿”的学术研讨会，财税领域专家学者及企业界知名人士出席了会议。中国财政科学研究院公共收入研究中心许文做了主题发言，以下是他的主要观点。

在研究增值税和消费税立法时需要处理好理想与现实之间的关系。为什么说是理想与现实之间的关系呢？因为根据这两个税种的立法征求意见稿可以看到，基本上都是整体的税制框架与税负的平移，这就意味着此次立法中税收制度不可能有大的变动。会议中提出的很多立法修改建议是我们期望的理想的制度设计，且更多地是着眼于未来的税制改革。

首先以增值税法征求意见稿来看，其条文稍微有些许变动，其中引起关注最多的应是小规模纳税人的取消，这种改革符合增值税扩大一般计征方法适用范围的改革方向。但从起征点看，现在纳税人身份的判定是跟起征点挂钩的。国外在处理起征点的时候，对纳税人有登记和不登记的划分，有的国家直接确定一个起征点，在起征点之下可以不登记，起征点以上才登记；还有一类是先登记，然后根据起征点再明确是不是免税的这样一个做法。征求意见稿此次就起征点的规定也涉及到操作问题，需要将起征点明确表述为免税或者其他恰当的方式。

至于增值税税率简并和征收率的调整问题，应以简单和中性为导向。在增值税实行一档税率的情况下，可以看到没有必要规定混合销售。为什么征求意见稿中继续保留了混合销售规定？其主要原因是在多档税率下逃税问题，混合销售的保留虽然可能会造成负担的增加，但有助于控制逃税。之前大家讨论的贷款服务的进项税抵扣，虽然无论从原理和操作性上都可以完成，但因为涉及财政收入问题，实际上难以实施。

总而言之，为了便于纳税人，便于税务机关管理，增值税立法需要与之前的政策进行衔接，避免产生冲突。

其次是消费税法增值税法征求意见稿，由于是制度平移，所以会议提出的绝大部分建议都是立足于未来改革。其中，对于税率的调整问题，在过去其他税种的立法中，主要是涉及到对地方政府的授权。但此次为了便于后续管理，将税率调整权授给了国务院。这与立法法的精神不一致，在后续立法中全国人大应难以通过。

对于是否应该将服务纳入消费税征税范围的问题。实际上在“营改增”时就考虑过这个问题，虽然诸如高尔夫俱乐部的会员费很高，可能适合征收消费税。但像卡拉OK、酒吧等这样的娱乐行为已成为一种大众的一般消费行为，所以就不能轻率地将其定义成奢侈或高档消费行为。同时，娱乐业还有一个特殊点在于其还要缴纳文化事业建设费，对他们而言是额外的负担。所以，消费税在消费行为的扩围上需要进行仔细地分析论证，范围不能简单地扩大，否则会与我们国内扩大消费、提高物质文化水平的本意相违背。

对于消费税收入划分和征收环节的问题。虽然现在国务院的发文在收入划分中已经明确了逐步改革的方向，但实际改革是要受到现实中诸如征管能力等多种因素制约的，不可能超越征管能力进行改革。

同时，提议把消费税的部分划为地方收入是基于这样一个背景——在增值税五五分成之后，考虑要继续提高中央的收入分成，所以有较大动力调整消费税作为地方税，而现在增值税维持五五比例分配不动，调整的动力大大减弱。再者，除了烟、酒、车、油的消费税收入之外，其他税目收入较低，划给地方并不会产生显著效果，至于后续能不能划，也需根据征管的条件和财政收入的状况来考虑。

确切而言，消费税中部分税目不适合做地方税，例如纯调节性的消费税更适合作为中央税。但无论烟、酒、车还是油，起初都是着眼于收入，调节目的主要是后面演绎出来的。基于这样的情况，如果将部分消费税收入作为地方收入并无不可。例如，烟消费税现在是多环节征收，如果把生产环节的消费税收入继续维持现状不变，将批发环节的消费税调整给地方，这样地区间利益分配格局的变动就相对较小。

总之，现实中消费税未来改革可选择的方向很多，不能现在就轻易断定或者一刀切。

整理：常安然、周若梅