内容摘要：面对疫情冲击，“短期”和“保护”，是理解各国财政救助政策的两个关键词，对比15个国家应对疫情出台的救助计划及多种政策工具，中国的财政刺激政策规模相对节制。本次《政府工作报告》提出提高赤字率、增加政府专项债和发行特别国债，且资金直达市县级政府，政策发力可持续性更强。在2020年5月25日中国人民大学财税研究所举办的“财税圆桌论坛第4期——从政府预算报告看积极财政政策”线上研讨会上冯俏彬教授以《面对危机，3.6%的赤字率非常克制》为主题做了发言。

我结合前段时间的研究谈谈对《政府工作报告》和大家关注的赤字率的看法。我之前的研究，是把15个国家在这次新冠疫情冲击之下的财政救助政策做了一个比较。我结合这方面的情况，谈一下我对政府工作报告的理解。

新冠疫情对世界经济和中国经济的影响非常大。前段时间，IMF预计全球经济今年将萎缩3%，上周其负责人又说他们可能对第一季度的预测还过于乐观了，预计到6月份发布第二季度数据时，还会进一步往下调。这表明，各方面已有共识，世界经济已经进入深度衰退当中。目前，中国经济已深深地融入到世界经济当中，对世界经济衰退所带来的严重性，我们一定要有足够的认识，对已经发生的冲击、未来将要发生的冲击，都要有非常准确的认知。

在疫情发生之后，各个国家都出台了财政救助计划。其中，大家觉得比较震撼的是美国，美联储在极短的时间里推出了零利率、无限量购买等超级政策应对，其动作之大，刚开始甚至对市场上有一些惊吓，很多人觉得还不至于要采用这么大力度的政策，但它确实就采用了。后来的情况表明，受到上世纪大萧条冲击，美国关于危机经济学、萧条经济学研究已形成了庞大的分支，在这方面经济学界有很充分的研究，研究的基本结论就是如果遇到这种危机，在危机刚刚开始的时候，就要以尽可能大的力度来制止和对冲，防范多米诺骨牌效应的发生。美联储这次看似强烈、甚至市场认为有些过度的反应，正是他们基于对萧条和危机的长期和全面研究，所做出的理性、超前应对。大家可以看到，现在通过财政刺激办法来救助经济，已经是很多国家应对危机的标准操作。

国际货币基金组织对各国财政救助政策进行了追踪，我们用这个网站上的资料对15个国家的政策进行了梳理。总的情况有以下几个方面：

一是各国救助力度很大。小国家就不说了，大一点的经济体，如美国等基本是在10%左右，如果手段再猛一些，比如日本和德国达到了2019年GDP的20%。这里特别要指出的是德国，在我们这些研究财政的人心目当中，德国是个模范国家，长期以来它的财政纪律非常严格，对赤字、债务拒之于千里之外。去年，我看到很多材料都说，欧盟很多国家都在要求德国要增加预算、提高赤字率等等，德国基本都不表态。但这次疫情爆发以后，德国的刺激力度是最大的，20%，一举突破它执行十多年的“黑零政策”和“债务刹车”规则。

二是使用的政策工具突破常规，财政政策空前重要。货币政策工具方面，各国一再打破常规，包括无限量地购买政府债务，甚至央行亲自下场购买商业企业债券等，以为企业提供充足的流动性。进一步地，不仅仅是为企业提供流动性，各国央行也为政府提供流动性。正是在这种情况下，财政政策才被提到空前重要的位置。当然这里还有个背景，各个国家在2008年以后使用货币政策确实比较狠，很多国家利率已经接近到0%甚至在0%左右，一些欧洲国家早就是负利率了。在这样的情况下，货币政策、利率工具已经没有多少余地了，只能转向寻求财政政策。

危机状态下，要救助的企业和救助的个人和家庭，都没办法按照贷款的原则去处理，这时候只有政府能承担起责任，所以财政政策被提到一个空前重要的位置。大家看到，各国已经使用了各类非常规的政策工具，比如直接发钱给企业或公民。前一段时间，国内有很多关于消费券的讨论，基本也是从这儿来来的。有人说，国外都给老百姓发钱，我们为什么不给发？但实际我们并没有选择这种极端的方式。 我想说的意思是，尽管在疫情冲击之下，我们也采用了比过去更加积极的财政政策，但在很多方面是很克制的。

我们在梳理这些国家政策情况时注意到，尽管各国非常强调要不惜一切代价，对社会进行救助和保护，但尽管这些国家在使用借来的资金时，还是大量地使用了介于财政和金融之间的政策工具，其中包括定向贷款、政府担保、财政贴息，还有设立特殊目的公司去购买一些企业的资产。特别是政府担保，在我们梳理的国家当中用的非常多。换句话说，直升机撒钱只是针对家庭和个人和一些中小微企业，大部分需要用政府救助的企业，还是要使用财政担保、贝贴息、缓延税款等的方式。

所以，我们要明白，在现在这个情形下使用的比较极端的财政政策和货币政策都是一个短期政策。这个短期政策是因为发生了疫情，大家对它的定性是一个自然灾害，一个迟早会过去的短期冲击，一个是对经济体系外生的冲击。因此政策的出发点就是为经济社会制造出一个保护垫和缓冲区，以防止经济体系分崩离析，防止社会动荡并寻求最快恢复。换句话说，在外来冲击到来的时候形成一个保护垫，使这个冲击能够小一些，冲击力能够弱一些，经济社会整个不至于垮掉。所以，这绝对是危机管理，不是平常的做法可以比的。

在这种情况下，政策考虑的出发点是两个：一是短期，任何靠中央银行提供无限量的货币资产去购买政府债务或购买企业的商业债务的办法，都是不可能长期持续的。这个办法不要说长期了，就是稍微长一点，也没有哪个国家和政府能受得了，所以这一定是短期政策。而且这个短期政策很大程度上是给社会增加信心，并不意味着真的全要这样做、要无底线地开动印钞机。政策目的绝对不是这样的，而主要要给社会以信心，给企业以保护。“短期”和“保护”，是理解各国财政救助政策的两个关键词。

在这样的情况下，我们对我国今年财政政策的理解，一是也要明确这些政策是应对疫情这个外生冲击的短期应对。这高度依赖疫情持续的时间。二是虽然现在对疫情还是有很多的不确定性，但再不确定，最多也就一两年。因此紧急政策不具有可持续性。三是这些政策会大大增加经济体系的脆弱性。所以，今天我们讨论财政政策时，从研究部门来讲其实是很清楚的这些政策的负作用的，但在目前情形下必须两权相害取其轻，虽然现在有点负作用，但总比经济体系崩溃了好得多。

新冠冲击波目前来看还是在延续过程当中。但也有好消息，大家认为第三波疫情冲击会发生在非洲和印度，但现在情况看非洲和印度没有大规模暴发和扩散。另外我国军事科学院陈薇院士研究的疫苗，现在已经到加拿大做第三期临床了。从各方面的情况下在朝好的方面演化，已经从最高峰期、最坏的时间走出来了，出现了一点点往下走的迹象。这是比较清晰的，也能解除我们对于大规模赤字的焦虑。

疫情对于中国经济的冲击毫无疑问是非常大的。今年一季度，我国GDP增长负6.8%，是改革开放40年以来第一次。其他所有指标如三大需求，固定资产、社会消费、进出口全部都下降。疫情对财政的影响也是非常显著，一季度中央和地方财政收入双双下降，一季度下降14.3%，其中税收下降得更猛16.4。疫情对财政经济的冲击真正是前所未有。所以一定要明确，我们是在危机管理的状态下谈财政政策。

在《政府工作报告》当中提到三件事，提高赤字率，增加政府专项债，发行特别国债。这三件事实际就是一件——财政要筹资，因为现在支出不仅降不下来还要增加上去，而收入又大幅度下降了。在这种情况下，这“三箭齐发”的共同目的就是筹资，财政要为整个国家的危机管理筹集资金。现在来看，提高赤字率到3.6%以上，地方政府专项债增加1.7万亿，发行特别国债1万亿，加起来有的媒体上分析说大概8万亿左右，但其实真正新增的并没有这么多。和前面说的其他国家财政救助的力度比较起来，我们要小得多，绝对没有达到GDP的10%。以前有一种预测，说其他国家特别是比较大的经济体，财政救助规模都在GDP的10%-20%的水平，中国即使不按最高的标准，就按10%也应该有10万亿左右。也有的专家期待抗疫特别国债是不是能够增加到5万亿。从《政府工作报告》公布情况来看，特别国债只有1万亿，地方政府专项债确实增加了1.7万亿，赤字率也增加了将近1万亿，真正新增部分大概就是2万亿左右。从这个角度来讲，我们的赤字规模、债务规模，和世界上其他经济体相比而言，是很节制的。

具体这些钱怎么用。我认为《政府工作报告》当中最大的亮点，是2万亿——赤字率增加的1万亿和特别国债增加的1万亿——总理说中央一分不留，省级财政也是做过路财神，全部直达基层。这是我们研究时没有想到的。这说明，救助企业和解决基层政权运行和保民生主要的责任是落在市县，将这2万亿新增加的资金全部到达基层，特别符合“六保”的要求。这是大家事先没有预测到的事情，也说明中央高明。

《政府工作报告》公布之后，大家最关心的是赤字率提高了。我们刚才分析，3.6%总体来讲是非常节制的。之所以有人感觉到很受刺激，很受震动，是因为我们曾长期坚守了一个3%的红线。这个红线在财政界讨论了很多年，有的人态度非常坚决地反对提高和突破，也有人说这个赤字率也就是欧洲国家基于当时的情况设定的，长期以来被我们作为了信条。这么多年来，不管真实赤字是大还是小，形式上还是坚持了3%的赤字率，这给了大家很大的心里安慰。这是今年政府工作报告提出3.6%的赤字率之后，大家很激动的原因。但实际要看到我们的真实赤字情况。现在讲的赤字率仅仅是公共预算里的赤字率，去年2.8%，今年3.6%，这个看上去确实不高。但按国际标准来看，2019年我国的赤字率是5%左右，如果按广义口径（把所有的政府债务（隐性债务除外）计算在里面，2019年就是7.01%。所以，从这个角度看，3.6%的赤字率并没有大家想的那么刺激。

从2010-2019年全国公共财政收支情况，可以看到收支之间剪刀差的口越来越大。新冠疫情发生之前，财政支出大于财政收入已经是个常态，疫情发生之后这个口一定还会加大。这种情况下，在收入、支出、债务之间做好平衡，平常有很多方法可以做，比如我个人一直主张在要收入端要好好整理一下，当然还可以调整到支出结构上、压减支出总量。但现在来看，这种常规的处理方法都难以应对当前的危机状况。面对当前的危机状况，唯有就是扩大政府债务。

我注意到一个事实，多年以来财政收入尤其税收收入和GDP之间的关系，在经济发展比较好的时候，税收的增长率或财政增长率会比GDP更高。当经济增速下来后，经过一段时间，税收收入和财政收入下降幅度比GDP还要猛。比如一季度GDP是-6.8%，财政收入居然是-14.8%，2倍都不止。这个事情很值得引起重视。也就是说，今后财政收入下降而支出不减，很可能是财政管理的新常态。这个情形下，怎么管理财政，恐怕是一个全新的命题。经济学家有一个观察，那就是在2008年之后，用更多的资金换取以前同样规模的产出，似乎已经成为了一个常态。这个常态以前更多存在西方国家，目前我们也正在接近这个常态，但和其他国家相比，我们走得还算是比较慢的。这给我们一个提示，那就是从现在开始，经济研究、财政研究中要更加高度地重视债务问题。

刚才各位专家都提到财政和货币金融协调问题，这是当前的一个热点。以前，财政和货币金融的交集主要是国债，而现在是地方债。我经常讲，关于地方债，财政部门认为这是一个财政问题，金融部门也认为这是一个财政问题。这种认识已经不全面了。现在已经越来越清楚，地方债既是一个财政问题，也是一个体金融问题。至于怎么破解这个问题，涉及到很多的体制机制方面的创新的变化，其中有很多新的研究点。希望和大家一起，共同研究这个事情。