虽然“十三五”和“十四五”两个时期《规划》所针对的公共服务层次有差异，但其涵盖的领域基本一致，即包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障和文体服务保障等领域的公共服务”。除了“优军服务保障和文体服务保障等”，其他内容在国际上一般称为社会福利。本文也主要讨论与社会福利相关的财政投入问题。

按照笔者的划分，政府职能可分为基本政府职能、经济建设职能、社会福利职能。从发达国家发展史来看，上个世纪以来，社会福利职能逐步成为财政投入占比最高的政府职能。但不同于其他两类政府职能，社会福利职能与财政的关系比较特殊，这尤其体现在社会福利事业的资金来源与管理方式方面。《规划》的特色是将需要政府财政投入的公共服务领域,区分为基本公共服务和需普惠发展的非基本公共服务两大类。《规划》指出，基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务，政府通过支持公益性社会机构或市场主体，增加服务供给、提升服务质量，推动重点领域非基本公共服务普惠化发展，实现大多数公民以可承受价格付费享有。可以看出，基本公共服务和普惠发展的非基本公共服务都需要财政投入，但是，政府在其中的责任和管理方式有不同。

2015年—2019年，中国全口径社会福利支出

注：按财政部统计,国家财政性教育经费2019年达到40049亿元,占GDP比重为4.04%,自2012年起连续八年保持在4%以上。本文仅核算了一般公共预算的教育支出,未包含国家财政性教育经费中的来自政府性基金等其他来源的资金投入

资料来源：根据国家财政部历年财政决算数据整理

展望“十四五”时期的公共服务财政投入前景，需要以搞清现状为基础。不过，目前尚缺少有关这一问题的梳理，主要障碍是公共服务领域的政策话语与财政支出科目难以对应起来。我国功能分类的财政支出科目，是在国际货币基金组织财政收支统计手册的基础上，结合中国国情推出的。需要注意，功能分类的财政支出科目，是以领域为划分基础的，无法区分基本公共服务和普惠发展的非基本公共服务。

当前，我国正在推进基本公共服务标准化与均等化，相关内容是公共服务领域需要财政投入的基本内容。从图表可见，以七个“有所”为核心的国家基本公共服务标准化体系，与功能分类财政支出科目之间的对应关系比较复杂。由于七个“有所”是对现有社会福利体系建设形象化的总结提炼，侧重从人的全生命周期角度提炼基本需要，财政支出科目则是侧重事务本身，并不强调人的全生命周期。由此导致我们无法将财政支出直接归集到七个“有所”项下。

因而，本文采用联合国、国际货币基金组织以及OECD组织通用的政府功能分类口径，归集中国的社会福利方面公共服务领域的财政支出。按照基本公共服务标准化体系以及社会普遍理解，参照功能分类国际标准，我们将社会福利体系对应的财政支出分为三大类：医疗卫生、教育、社会保护。

表1 IMF功能分类与中国财政支出分类、基本公共服务之间的对应关系

资料来源：本文作者整理

图表列示了IMF功能分类与我国财政支出功能分类以及基本公共服务之间的对应关系。从图表可以看出，中国的财政支出功能分类，与IMF的功能分类标准也存在一定的差异，相关计算分析需要注意分类标准上的差异。

图表是按照上述口径，计算了2015年—2019年包含一般公共预算和社会保险基金预算在内的，中国全口径社会福利支出及占GDP比重情况（即包含一般公共预算与社会保险预算支出，并扣除两者间重复项后的结果）。之所以只到2019年，主要是考虑到2020年受到新冠疫情冲击，财政支出状况并非常态。从图表可见，三类支出在2015年—2019年间均呈增长状态，加总社会福利支出从2015年的8.9万亿元增长到2019年的13万亿元，其占GDP的比重稳定在13%左右，2019年为13.03%。显然，这一比重与发达国家超过20%以上的占比还有差距。三类支出中，社会保护支出始终是大头，占比49%；教育支出次之，占比27%；医疗卫生支出占比为24%；从五年增速来看，医疗卫生支出增速最快，社会保护次之，教育支出增速最低。2019年教育支出是2015年的1.32倍。

图表进一步以财政支出科目为基础，将社会保护进一步细分，即将社会福利性支出分为教育，医疗卫生，养老保障，困难、弱势群体救助及福利事业，住房保障，工伤和失业保险等六类支出，并具体分解其支出资金来源。图表按照六类支出的金额大小排序，资金来源分为社会保险基金和一般公共预算两大类，一般公共预算中又具体分为中央直接支出、中央对地方转移支付资金和地方支出。从图表可见，工伤、失业保险支出以社会保险基金为主，一般公共预算提供的财政补贴非常少。而养老保障、医疗卫生支出虽是社会保险中的主体，但一般公共预算也分别提供了40%、53%的资金；一般公共预算资金部分直接投入养老服务、公共卫生、医疗体系中，部分是养老保险、医疗保险的补贴资金。

而单看一般公共预算资金，2019年社会福利性支出为77941亿元，占全口径社会福利支出的63%。其中，教育支出是大头，占比45%，养老保障、医疗卫生次之，两者占比分别为24.3%、21.4%，其他三类支出则相对较少。从一般公共预算的中央地方支出责任划分来看，各类社会福利项目的资金来源都呈中央和地方相互交织的局面。中央直接支出相对较低，其出资的大部分资金以转移支付的方式交付地方支出。典型的如养老保障领域，一般公共预算共投入18974亿元，其中，地方出资10749亿元，中央出资8225亿元，但中央直接支出仅为921亿元，且主要是中央公职人员的支出。再如住房保障领域，虽然中央直接支出微乎其微，但总支出占比近一半。

表2 基本公共服务标准化建设与财政支出科目之间的对应关系

资料来源：根据《国家基本公共服务标准2021版》《2021年政府收支分类科目》以及财政部网站《2019年全国财政决算》等公开资料整理

在地方政府中，社会福利性支出的责任主要由市县政府承担，省级政府的直接支出和向下转移支付均较低。以江苏省为例，根据《江苏省2020年决算草案》数据整理可知，其一般公共预算中2020年教育支出2406.5亿元，省本级支出为312.4亿元，占比8%；社会保障和就业支出1779.3亿元，省本级支出为193亿元，占比10.8%；卫生健康支出1007.5亿元，省本级支出为50.2亿元，占比为5%。省级以转移支付方式在三类社会福利性支出中支持市县资金数量约278.5亿元。社会保险基金预算支出决算中，江苏省2020年全省社会保险基金支出为5714.7亿元，省级社会保险基金预算支出仅涉及省属企业职工基本养老保险，省级机关事业单位基本养老保险和少量工伤保险，2020年支出额为313.3亿元，占比仅为5.5%。

简要总结，分析中国公共服务领域财政投入现状，需要考虑到政策话语与财政术语之间的差异。经对比调整后，近些年中国全口径社会福利财政支出占GDP比重在13%左右，主要支出项目是养老保障、教育、医疗卫生等。社会福利支出的资金来源包括一般公共预算和社会保险基金，其中，一般公共预算支出占总盘子的63%。从一般公共预算的中央地方支出责任划分来看，中央直接支出相对较低，但也向地方提供了较大规模的转移支付，中央总计出资占比28%。在地方政府中，社会福利性支出的责任主要由市县政府承担，省级政府的直接支出和总投入均较低。

当前，我国涵盖基本公共服务和普惠性非基本公共服务领域的财政投入占GDP的比重已经达到13%的水平。这一水平虽较发达国家大约20%的占比还有不小差距，但与我国的发展阶段较为适应。展望“十四五”时期，如《规划》所指出的，随着人口老龄化的逐步深化以及国力的增强，人民群众对美好生活更加向往，中国的财政支出结构也将向发达国家状态逐步收敛，公共服务领域的财政支出比重必将不断升高。在这一进程中，增加公共服务领域财政投入要注重“统筹需要和可能”，抓住当前突出问题，将增加投入与完善体制机制相结合。如《规划》所指出的，应当坚持“界定科学、权责清晰”“尽力而为、量力而行”“政府主导、分类施策”等基本原则，注重提高公共服务领域的财政投入绩效。

表3 2019年中国各项社会福利性支出资金来源分解

注：单位为亿元。社会保险基金支出中扣除了来自一般公共预算的财政补贴收入，以避免重复计算；表中合计数字与其他图表略有差异，主要是本表未核算优军服务保障（2500亿元左右）、其他社会保障和就业支出（1800亿元左右）；养老保障支出包括一般公共预算中社会保障和就业支出类下的行政事业单位离退休、老年福利、财政对基本养老保险基金的补助及管理经费，以及社会保险基金中的企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险，并扣除其中的重复项（缴费和补贴）。公职人员养老金支出采用一般公共预算中的“行政事业单位离退休”支出数字

资料来源：根据2019年全国财政决算数据整理

从《规划》对推进基本公共服务均等化的要求来看，推进基本公共服务标准体系建设、补齐基本公共服务短板、加快提升基本公共服务均等化水平是三个主要抓手。这三个抓手都相应蕴含着增加财政投入、调整投入结构的要求。例如，如笔者在《财新周刊》专栏文章中所建议的，在义务教育领域的补齐基本公共服务短板方面，投入重点已从硬件建设转移到以师资为核心的软件建设，以合理有序扩大城镇义务教育学校学位供给为方向的城乡义务教育学校布局优化调整上。这些要求，一方面意味着领域内财政投入方向的转移，另一方面也会在总体上增加财政投入需求。

从《规划》对非基本公共服务普惠化发展的要求看，如发展普惠托幼服务、推动学前教育普及普惠、加强县域普通高中建设、积极发展普惠型养老服务、均衡发展优质医疗服务、积极推动改善住房条件等，已经在当前财政投入范围内，并非新增内容。从《规划》的表述看，这些领域将允许社会资本进入，政府主要以财政补贴或其他支持方式，降低运营主体服务成本，促进价格普惠，加强质量监管，以达到非基本公共服务普惠化发展的目标。

就提高“十四五”时期公共服务领域的财政投入绩效而言，以下三个问题需要特别重视。

1.着力解决区域分割和人群分割导致的社会福利体系的“碎片化”。

我国社会福利体系的一个制度特征是区域分割导致的“碎片化”，公共服务和社会保障的筹资、政策、管理都是属地化的。例如，我国医疗保险分为400多个统筹区，各个统筹区筹资独立。虽然中央一再要求给定在公共服务提供和社会保障方面要以常住人口为依据进行规划，但是，由于我国财税体制和行政管理体制上的地区分割，各级地方政府在规划本地公共服务和社会保障时基本上是按本地户籍人口进行设置的。这种状况与我国大规模人口流动的国情极其不适应，且存在严重的区域差异。根据七普数据，2020年流动人口3.76亿，跨省流动1.25亿。如此大规模的流动人口，其公共服务和社会保障并未在就业地和居住地得到有效保障，特别是其中高达2.8亿的农民工，在子女入托、入学，就医、参加社保、住房保障、养老等方面都面临突出问题。可以说，我国基本公共服务均等化的最大短板之一就在流动人口。这种“碎片化”也导致不同地区生活的人群，其享受到的社会福利受当地财政状况的影响，基本公共服务均等化推进步伐缓慢。

上节数据分析已表明，市县政府是公共服务领域财政支出的最大出资方。在已推进的事权划分改革中，大量基本公共服务项目被划分为共同事权，市县政府是相关支出责任的主要承担方，上级政府一般以补贴方式给与一定的支持。但是，在我国的财力划分格局中，市县政府恰恰处于财力相对薄弱的地位；不同市县间的财力差异还非常大，由此导致公共服务领域的全民共享存在困难。来自中央以及上级政府的补贴只能部分缓解这一问题。

提升部分社会福利项目支出责任承担层级，特别是一些社会保险类项目，是解决我国社会福利体系“碎片化”问题、减少市县政府社会福利体系支出责任的必然途径。按照既定部署，应加快推进基本养老保险全国统筹、基本医疗保险省级统筹的改革方向。但需要注意，提升统筹层级并非简单的支出责任上划，需要解决复杂的历史遗留和机制设计问题。以基本养老保险的全国统筹为例。一是要合理确定政策参数及其实施范围。全国统筹后，其待遇支付公式中的“社会平均工资”的参数选择，涉及众多参保人的福利，也涉及养老保险的可持续性，可考虑维持现有以省级社会平均工资作为政策参数。二是存量结余资金的处理和潜在资金缺口的分担责任问题。目前，不同省份的职工养老保险结余额差异很大。可以在算清账的基础上，将发达地区因大量农民工短期参保又退保等原因形成的基金结余收归中央，允许这些地区保留一定额度结余资金的支配权；对于已存在的资金缺口，需明确各地需分担从一般公共预算中予以补贴的支出责任。

2.稳妥处理标准合理提升与财力承担能力间的冲突。

当前，我国各类公共服务和社会保障领域可以说基本上实现了制度上的全覆盖。但是，由于建设过程中采取了逐步推进、地方统筹的战略，人群间的差异始终是个无法回避的重要问题。这种差异体现在城乡之间、地区之间、正规部门与非正规部门就业人员之间等。如教育领域的生均公用经费，一线城市和中西部省份的农村地区相差10余倍。逐步解决这些差异是推进基本公共服务均等化的主要内容，为此，需要逐步实现标准的合理接近。《规划》已明确，加快公共教育、社会保险、公共文化体育、残疾人服务等重点领域标准化工程，持续开展国家基本公共服务标准化试点。《规划》还要求，通过推动区域基本公共服务缩小差距，加快城乡基本公共服务制度统筹，逐步实现基本公共服务的标准接近。

考虑到现实国情，这种标准接近只能“就高不就低”。同时，人口流动趋势也是“人往高处走”，一般是从福利标准低的地区向标准高的地区流动。随着经济发展，人们对社会福利的需求标准也将逐步提升。因而，“十四五”乃至未来一段时期内，必然会面临公共服务领域合理提升标准的压力。但是，实现这一切，需要以充足的财政能力为基础。可以说，坚持以经济建设为中心，在高质量发展方面取得更丰硕的成果，是实现公共服务领域标准合理提升的前提和基础。此外，考虑到公共服务领域的财政投入需求大都并非一次性的，而是有长期影响的“刚性支出”，因而应注重相关政策出台前的精算工作，在算清账的基础上考虑财政承担能力稳步推进政策调整。

3.公共服务领域财政投入的内部结构还有待优化。

虽然我国社会福利性财政支出已经达到一定水平，但是，其内部结构及具体项目的机制设计依然需要优化。其一表现在人力资本投资性福利项目投入不足。从发达国家以及巴西等发展中国家的经验来看，近年来，高度重视人力资本投资型福利项目的发展，也取得了积极的效果。与之对比，我国有待补充的项目和环节还有很多。如贫困家庭儿童营养健康应当从怀孕期间开始直至儿童发育期；如《规划》所要求的，着力构建多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系还有待努力；如流动人口子女缺乏特别的关怀计划；一些成本较低、着眼于提前打断贫困链条的人力资本投资型福利项目明显不足，应当成为未来发展的一个重点。其二是部分社会福利领域的财政投入绩效值得关注。以教育领域、住房保障领域为例，虽然总体财政投入不菲，但依然是公众高度不满意的领域，住房焦虑、子女教育焦虑是近些年的社会焦点问题。如基础教育领域地区间、校际质量不平衡较为严重，择校风难以抑制；大量农村儿童进入县城或城市读书，城镇学位供给不足，大班额现象严重；部分城市非户籍进城儿童在获得平等教育待遇方面依然存在困难；职业教育虽然投入巨大，但得不到社会和学生家长认可，被打上“差等生”先天烙印。解决这些问题，并不能仅依赖于简单的增加财政投入，而是要以推进领域内的体制机制改革为基础。

近年来，我国预算制度改革取得长足进展，全口径预算、统筹财政资源、预算绩效管理等概念已深入到预算管理的每一个领域，“预算一体化”和“数字财政”开局良好。未来要进一步深化预算制度改革，全面提高预算管理的法治化水平和资金绩效。

（一）全面实施中期预算框架

中期预算框架与“功能财政”密切相关，前者是后者的实施载体。“十四五”时期，国内外环境更加复杂，经济社会发展的任务更加繁重，财政政策需要更加积极有为。要通过全面实施中期预算框架，提高资金与项目的适配程度，促进财政与经济的统筹协调。

（二）深化全面预算绩效管理

近年来，我国在实施全面预算绩效方面成效显著，主要表现是绩效评价的范围不断扩大，财政支出效益有所提升。“十四五”时期，建议在已经取得成绩的基础上，进一步深化全面预算绩效管理。要提升绩效评价的层次，从现在的项目评价为主扩展到对政策、部门进行评价，以从源头上提升科学决策的水平，保证财政支出确有绩效。要切实将绩效评价的事后结果与事前的预算资金分配联系起来，绩效偏低或者多年没有改善的，应当降低其预算。要加大绩效评价结果的公开透明程度，将项目、政策乃至部门的绩效评价结果向社会公开。

（三）进一步加强“四本预算”之间的有机衔接

“十四五”时期，要进一步理顺“四本预算”之间的关系，形成既相互独立、又有机衔接的管理体系。一般公共预算向社保预算补贴的资金要控制速度、防范风险，国有资本经营预算要加大向一般公共预算调入的力度，政府性基金预算与一般公共预算之间要竖立“防火墙”，切实防止债务对正常财政秩序的冲击。

（四）发挥好预算稳定基金的调节作用

预算稳定基金是财政收支的调节池。“十四五”时期尽管压力较大，但仍然要维护好这一机制。在财政收支压力加大的时候，预算稳定基金往外要能调得出、顶得上，经济形势转好、财政收入增加，预算稳定基金就要相应增加。

（五）进一步完善政府债务管理

要坚持债务管理的黄金法则。所谓债务管理的黄金法则，是指债务资金只能用于资本性项目的建设支出，而不可用于一般性财政开支。“十四五”时期，要做好政府债务可能进一步增加的思想准备。平衡发展与债务的关系，防止“一头沉”。切实遵守黄金法则，保证债务资金只能用于资本性支出。要在政府性基金预算与一般公共预算之间建立“防火墙”，防止债务潮冲击正常财政运行。做好全债务监管与预警，切实防止风险在某一时点、某些地区的过度集中。

我国现行中央地方财政体制源于1994年的分税制，其曾经对激发地方政府的经济建设热情、促进经济增长起到了重要的作用，功不可没。今后一个时期，要加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

（一）划清中央与地方之间的事权与支出责任

国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务等，均属于中央政府事权，应由中央政府承担相应的支出责任。那些需要在全国范围内统一、但地方政府具有管理优势的事权，如医疗、教育、养老等，以及跨区域重大项目的建设维护等，属于中央与地方共同事权，应当分门别类确定各自的支出责任。凡是地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，如各类地方公共产品和公共服务的提供等，则属于地方事权，应当由地方政府承担支出责任。目前，基本公共服务、交通基础设施建设、应急管理等十几个计划的事权与支出责任方案已经出台，这方面的改革已基本完成。

（二）完善地方收入体系

结合我国国情，一个综合的地方收入体系应当包括四个部分：一是中央给付部分(含税收返还和转移支付)，目前税收返还在地方财政收入中所占的比例已经不大，建议今后加强一般转移支付制度的建设。二是地方税，建议将那些税基难于移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种划为地方税。同时赋予地方政府必要的税收立法权，允许地方政府在国家规定的幅度内自主决定本地地方税的税率。三是地方政府可在规定的范围内收取少量的行政事业性收费与政府性基金，作为地方财政的一个补充。四是涉及到资本性支出需要的，要通过规范管理的债务资金与政府和社会资本合作（PPP）解决。

（三）优化完善转移支付制度

市场经济条件下，地方政府所获得的转移支付包括两部分：一是上级政府为平衡区域财力差距而下达的一般转移支付，二是上级要求下级承担某一特定任务、实现某一特定政策所给予的专项转移支付。结合国际经验和我国的实际情况，建议今后继续完善转移支付制度，将一般转移支付作为地方政府收入的主要来源，理顺包括税收返还、税收分享、一般性转移支付、专项转移支付等地方财政收入，进一步完善转移支付制度，将各地区之间的财力差距控制在适当范围之内，促进全国范围内的基本公共服务均等化。

（四）积极推进省以下财政体制改革

2022年6月，国务院办公厅发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这表明我国财政体制已推进到省以下各级政府，建设现代财政制度取得新进展。从各方面情况看，推进省以下财政体制改革，各方共识度高、理论认识清楚、改革目标明确，相关制度框架、要解决的重点问题已经过深思熟虑。可以预计，此次省以下财政体制改革会在不太长的时间内完成，从而一举啃下多年来财政改革的“硬骨头”，将我国现代财政制度建设推上新的高度。

文章来源：《中国改革》，2022年第2期。