杨志勇：地方政府债务风险——形势、成因与应对
内容提要：近年来，地方政府债务问题得到多方关注，但整体来看地方债务风险总体可控。地方政府债务的形成在不同发展阶段有不同成因，但都与发展型政府内在的扩张机制及政府预算约束的缺失有关。理性看待地方政府债务风险，需要全面辩证系统地看待地方债在经济社会发展中的积极作用，同时树立起防范化解风险的信心。要全方位推动经济高质量发展，为防范化解地方政府债务风险提供最有力的支持；守住地方政府债务风险底线，为高质量发展争取更多的时间和空间；进一步规范地方政府和地方国有企业的关系，从根本上切断地方政府的企业债务融资通道；加快预算改革，进一步加强预算的约束力和全口径预算管理。
2022年12月15日，习近平总书记在中央经济工作会议上就当前经济工作的几个重大问题发表重要讲话，其中包括有效防范化解重大经济金融风险，并对防范化解地方政府债务风险提出了具体要求。这些要求对于我们理解地方债问题有着重要的指导意义。
近年来，地方政府债务规模增速较快，再加上个别地方政府债务危机的出现，这一问题得到关注是很正常的。关键的是，我们如何正确看待地方债形势，全面深入分析地方债风险的成因，理性看待地方债风险，并找到防范化解地方债风险的对策。
一、当前我国地方政府债务的总体形势
（一）地方政府债务风险总体可控。
经第十三届全国人民代表大会第五次会议审议批准，2022年全国地方政府债务限额为376474.3亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元。截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务143896亿元，专项债务206722亿元；政府债券348995亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。地方政府一般债务余额和专项债务余额均控制在限额之内，说明地方政府债务风险总体可控的说法完全成立。过去五年，中国平均财政赤字率控制在3%以内，债务率在50%左右，说明中国政府财政总体是健康的。财政总体健康更进一步印证了地方政府债务风险总体可控的判断。
（二）局部地区地方政府债务风险仍然需要引起重视。
近年来，少数基层政府财政运行一度遇到麻烦。例如，2020年9月4日，中国政府网发布《关于贵州省毕节市大方县拖欠教师工资补贴挤占挪用教育经费等问题的督查情况通报》就指出了当地拖欠教师工资和挪用教育经费的问题。拖欠和挪用的背后是当地财政的收不抵支，财政风险可见一斑。又如，个别地方基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）也在经受挑战，但总体上看，财政为基层“三保”提供了有力的财力保障，促进了基层政务的正常开展。根据现行体制，省级政府在防范化解地方债风险上负有主体责任。到现在为止，没有一个省级政府财政出现无法正常运行的情况。这也说明纵然有少数地方政府债务存在风险问题，但地方财政总体健康的判断仍然是成立的。
在地方一般债务和专项债务风险（显性债）总体可控的同时，专项债券项目投资进展问题也得到了关注，这一问题主要是由于项目储备不到位，前期准备工作不充分，部分地方资金到位后出现闲置，出现了“钱等项目”的问题，在一定程度上带来了专项债的风险。
（三）隐性债问题引发地方债风险争议。
引起地方债风险问题争议的主要是地方政府的各种隐性债。隐性债本来不容易统计，这直接导致基于不同口径的隐性债统计结果有较大差异。有的甚至将地方国有企业债务等同于地方隐性债，有的将地方融资平台公司的债务视为地方隐性债，有的简单地将地方通过PPP方式建设的公共项目所形成的债务当作地方隐性债……这些都是不能成立的。地方国有企业、地方融资平台公司都是法人，法人本来就应该承担相应的偿债责任，将企业（公司）法人该承担的偿债责任推卸给地方政府，是无视企业、公司和地方政府责任界限的结果。按此方法计算的地方债严重夸大了地方债规模，人为提高了地方债风险。有些国际机构或人士不了解中国国情，有些国内机构或人士简单照搬所谓国际做法，都容易犯这种错误。有的将上述各类债务与地方政府直接债务简单加总，就算出所谓地方债的“真实规模”，显然，这样的判断是错误的。不同种类的地方债所代表的地方政府负债责任有很大差异，甚至可以视为性质不同的债务，简单加总忽略了二者的差异，相应地夸大了地方债风险。
二、地方隐性债务形成的根源
包括地方隐性债在内的地方债形成的原因很多，既有经济原因，又有财政原因，还有财政治理的原因。一些地方出现的财政紧平衡有经济增速放缓的原因，因为经济增速放缓，财政收入增长也随之相应放缓，而财政支出强度保持，出现财政紧平衡是自然而然的事。为应对全球范围内的经济下行压力，中国实行积极的财政政策，大规模减税降费是政策的重要组成部分，政策性减收也让地方财政收入增速放缓，甚至个别出现负增长。那么，一方面财政收入增长放缓，一方面财政支出保持一定的强度，地方财政较长时间内处于紧平衡状态。在这样的背景下，地方政府就可能设法通过债务融资，以确保各项事业发展的正常运行。
（一）过去地方各级预算不列赤字容易产生隐性地方债。
一般来说，没有财政赤字，就不会有公债，公债用来弥补赤字。在2015年之前，我国实行了20年不允许地方各级预算列赤字的规定，因此，当时地方政府债务是没有年度赤字对应的债务。既然不允许地方政府列赤字，那么这在预算上的表现就是，地方政府即使有赤字，也得不到反映。地方财政赤字不在预算中体现，而是直接融入社会中。这种状况的出现，可以理解为经济社会的发展需要资金，需要政府去做一些事，但由于政府直接可支配财力占比下降，只能通过经常性收入之外的方式来融资。
（二）地方债正式启动后隐性债仍不同程度存在的成因。
2014年《中华人民共和国预算法》修正后，地方财政赤字的安排不再是问题，地方政府可以在债务限额范围内正式举债，但是地方隐性债的问题仍然不同程度存在。对这一现象，我们或可理解为经济社会发展所需的资金通过正式发行的地方政府债券融资依然得不到完全满足，地方经济社会发展仍然有资金缺口。为弥补这种资金缺口就出现了包括后来被认定为隐性债等在内的多种融资途径。那么，这种情况究竟是如何造成的呢？
地方政府主导的经济活动，有市场主体参与，市场主体垫支了本该由地方政府直接支付的资金，就可能形成地方隐性债。问题是，市场主体为什么愿意或能够垫付资金？资金的供给和需求以及相应的体制机制，可以对此作出回答。市场主体有资金可以垫，特别是银行体系垫支大量资金。现实中，社会资金的主要配置者是金融体系，特别是以银行为中心的金融体系。如果政府行为过度增加了对经济的扭曲，就会使资金不按照市场配置的要求流动，而是更多流入了政府参与的经济活动。然而，并不是资金流入政府参与的经济活动就会形成地方隐性债，需要区分两种情形：第一种是政府参与的经济活动有回报且回报足以偿还所欠资金的情形。这种情形最终不会形成地方隐性债。第二种是政府参与的经济活动或无回报，或回报较低，不足以偿还市场主体垫支资金，相应的债务就可能形成地方隐性债。而且对于后者，也不是所有项目债务都会被界定为隐性债。现实中，只有非经营性项目如一些公益性项目才可能被界定为隐性债。
但问题也因此而生。只要有债务存在，就需要有相关的经济主体承担相应的责任。并不是所有政府参与的项目债务一开始就注定成为地方隐性债。市场活动有诸多不确定性，只有在特定条件下，不确定性才会转化为风险，转化为需要地方政府承担责任的隐性债风险。从理论上说，一个社会中，每个部门所占有的资金，与其所对应的社会责任是相匹配的。在计划经济时期，财政资金较多，经济社会发展所需资金多来自财政。改革开放以来，金融体系占有了越来越多的资金，有承担较多责任的能力。承担责任有相应的风险收益，这样的责任承担才有可持续性。关键的是风险与收益要匹配。如果二者在经济活动中地位不对等，那么金融体系就可能承担更多的风险。
（三）地方发展需要资金，资金使用效率高低，会影响隐性债的形成。
对于地方政府来说，公共项目资金不足，那么不发展就不会有债务问题。但是，不发展是任何地方政府都难以接受的。地方政府作为经济发展型政府，相互之间形成了一定的竞争机制。发展型政府的地方官员主政一方，就不能不考虑当地的发展。在发展的道路上，地方隐性债也不一定会形成。发展对资金的需求如不受约束，就会无限增长，这样，地方政府财力不足就会持续存在。即使是发达地区的地方政府，也会遇到此类问题。此外，地方政府所筹措的资金使用效率高低，也会影响隐性债的形成。资金使用效率高，可能不会形成债务。在资金使用监督体制机制不够完善的背景中，特别是在一段时期内，一些地方政府资金使用的压力不足，相关官员问责不够，再加上错误的发展观的作用，在一定程度上助长了地方隐性债的形成。
但是，如今，传递给地方政府的资金使用压力已经很大，为什么仍有个别地方出现隐性债务风险？这与隐性债不容易被发现从而不容易被问责的特点有关。地方隐性债与地方国有企业有千丝万缕的关系。理论上，只要地方有国有企业，地方隐性债务问题就可能持续存在。如果政企关系不明确界定，企业管理层听命于地方政府，执行政府指令，包括为地方政府举债或企业债务融资后执行地方政府的某些职能，这些都会带来地方隐性债问题。
（四）一些地方政府预算约束作用未能充分发挥。
政府收支均应进入预算，这是现代国家治理的应有之义。地方隐性债务的形成在很大程度上是预算约束作用未能充分发挥的产物。
发展需要资金，需要地方政府的投入，但是由于财政体制改革相对滞后，导致地方政府可支配财力不够充分。解决此问题，或减少地方政府的事权和支出责任，或增加地方政府的财权和财力。但另一方面，预算约束作用如果不能充分发挥，即使给地方政府再多的财权和财力都是不够用的。发展型政府有内在的支出冲动，会想方设法扩大支出。在地方债正式启动之前，预算没能约束住地方债；预算法修正后，地方隐性债问题仍然不同程度存在，因此，要让预算的约束作用真正有效发挥，需要考虑如何让预算“长牙”，让不遵守预算的责任人受到应有的处罚。地方隐性债问题的实质是预算能不能得到真正执行的问题。政府支出即使有必要，也不一定要用隐性债形成的财力。尤其要警惕公益性项目招牌下的债务融资违规问题，一般公共预算支出中的隐性债务（如垫资施工、延后付款）、PPP项目所涉的隐性债务等。
三、如何理性看待地方债务风险
（一）正确看待地方债在经济社会发展中的积极作用。
理性看待地方债务风险，需要充分肯定地方债在经济社会发展中的积极作用。计划经济时期，我们曾经“无债一身轻”，将“既无外债又无内债”作为优势。但这样却不能充分利用一切可以利用的资金来帮助我们发展。改革开放后，公债的作用得到重视，公债为经济建设筹集了大量的资金，在稳定经济中也发挥了重要作用。1998年为应对国际金融危机，中国启动积极的财政政策，国债转贷所形成的地方债，本身就是推行积极财政政策的重要措施之一。2008年新一轮积极财政政策的实施，同样离不开地方债的作用，而且地方债的规模持续扩大。如今，随着地方债规模的扩大，地方债对经济社会发展的作用更是得到充分体现。
（二）地方债运行中的问题已经得到高度重视并正采取有效措施加以解决。
地方债运行中出现的一些问题，已经得到高度重视，有关部门已采取有效措施，以防范化解地方债务风险。风险最为突出的地方政府隐性债，是政府特别是财政部门直面的问题。隐性债问题不是某个地方或部门就能单独解决的，因此，进一步压实地方和部门责任，推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，就显得尤其重要。在北京、上海、广东等地区率先开展的全域无隐性债务试点，已经取得积极成效，为进一步全面解决全国的地方隐性债问题，探索了有效路径。
此外，还应通报隐性债务问责典型案例，让各地更加重视地方隐性债风险问题。地方债风险的防范化解，省级政府负有兜底责任。因此，创造条件，引导省级政府加强资源统筹，支持高风险市县缓解还本付息压力，在地方债务风险防范化解中发挥了重要作用。地方债问题虽然主要表现在隐性债上，但无论是哪种债务，都一样会构成地方政府的债务负担，都一样会带来地方债风险，因此，各级政府和财政部门既要用好地方债资金，又要有效防范地方债风险。积极探索专项债券资金的新用途就是用好地方债资金的重要途径之一。在加强清产核资、追责问责审核等基础上，稳妥推进专项债券补充中小银行资本金。现实中，随着地方政府债务管理体系的逐步完善，常态化跨部门协同监管机制的建立，地方债风险的应对已经有了体制机制的保障，包括地方隐性债风险在内的地方债风险已经做到缓释可控。
（三）直面地方债务风险问题并树立解决问题的信心。
对于地方债务风险，我们不能掉以轻心，同时我们要有解决问题的信心。这种信心的确立，不是盲目的，而应该是建立在对风险问题的充分把握上。对于地方债风险中最为突出的地方隐性债风险需要高度重视，但不需要谈“隐性债”就色变。应对地方隐性债风险，需要直面隐性债，摸清隐性债的底数。掌握各种与地方政府有关的或必须由地方政府承担偿债责任的债务规模，是解决问题的基础工作。地方国有企业如果运营得当，那么企业的债务偿还问题完全可以得到解决，企业债就不会转化为地方债。即使地方国有企业运营不够有效，所产生的收益或多或少也可以覆盖部分成本，也就是说，地方国有企业债务可能不会转化为地方债，或只有部分转化为地方债。地方融资平台公司同样如此。有些市场人士将地方融资平台的债务加总作为地方政府隐性债的规模，显然也是错误的。
PPP（政府和社会资本合作）所引发的地方政府隐性债务往往与PPP项目运行中地方政府承诺的服务购买有关。如某些地方政府承诺项目运行后将会购买项目所提供的公共服务，未来所需要的财政支出就形成地方隐性债，其规模与公共服务的数量和价格直接有关。相关承诺是地方政府为了PPP项目顺利推进而作出的。有了这样的承诺，社会投资方才有更强的动力参与PPP投资，否则PPP项目很难推行。PPP项目未来收益可能来自地方政府事先承诺的服务购买。购买服务的资金，有相当部分可能是未来预算安排的资金。事实上，未来的预算尚未经人大表决通过，再加上未来预算能否挤出资金用于PPP项目的服务购买，这些不确定性都可能造成地方财政风险。需要注意的是，这样的作为特定历史阶段产物的PPP并不是规范意义上的PPP。规范意义上的PPP要求PPP参与各方以平等的身份参与，并以承担的风险获取相应的收益。因公益性项目实行PPP所带来的地方政府隐性债，主要发生在PPP非规范进行的时候。即使是这样的隐性债，也要达到一定规模，才可能带来风险。
（四）树立全面系统辩证的观点来看待和解决债务问题。
地方债务风险问题需要高度关注，但这不等于问题无解。对于一些唱衰地方债风险的论调，要特别小心。地方债风险总体可控，同时局部地方债务负担较重，但局部不代表整体。防范化解地方债务风险，中国具有制度优势。中国拥有大量政府资产，公有制经济占主导地位，国有经济占比高于一般市场经济国家。观察负债不能只看债务，还要看资产。政府在举债的同时还留下了大量优质资产。因此，对于解决地方债风险问题，要有充分的信心。
市场上有人统计的所谓隐性债，有些根本够不上隐性债的标准。有些债务形成分明是作为法人的企业作为，且不是为了公益性项目，怎么可能将这样的企业债务算作地方隐性债呢？即使是国有企业也不能这么计算。地方隐性债的认定，需要把握两个原则：一是时间节点原则。2014年预算法修正并生效，地方债放行之后，理论上地方的债务融资诉求应该通过正式的地方债发行，在此之后，未进入地方预算管理的债务，再不能随意定性为地方隐性债。二是债务资金的筹集和用途是否为政府指令，是否用于公益性项目。企业代地方政府举债，企业债务融资用于政府职责履行，所形成的债务才可能算隐性债。
此外，地方债风险问题，并不只是单方面出现的问题。还需要与房地产行业风险、金融风险问题联系起来。房地产行业风险，直接导致各地土地收入下滑，从而影响了一些地方政府的可支配财力。地方政府债务资金的来源，有不少来自金融机构。地方债不能偿还，会影响金融机构的运行，进而引发金融风险；金融机构风险暴露，反过来也会影响地方政府的债务融资。
四、地方政府债务风险的防范与化解之策
第一，实现高质量发展，为防范化解地方政府债务风险提供最有力的支持。
发展是第一要务。现实中的许多问题，需要通过发展来解决。地方政府债务风险的防范化解，也不例外。要树立正确的发展观，按照高质量发展的要求，推动经济社会的发展。
用发展的眼光看问题，好多问题都可以迎刃而解。地方政府债务风险的问题，最终要靠发展来解决。发展可以让债务融资的公益性项目正常运行，这样，项目的风险就不会外溢。所有项目都可能有风险，这种状况不是整个社会都无法承受的。但经济一旦停滞，没有风险的项目都可能有风险。债务规模，只要用发展的眼光审视，我们就会发现，随着时间的流逝，随着经济的增长，原先看上去很大的债务规模，也相应缩小了。因此，除了发展，别无选择。要让项目可持续地进行下去，让项目尽可能通过自身的调整来消化项目遇到的风险。发展，还会带来更多的经济增量，这些增量也为防范化解风险提供财力支持。
要直面发展型政府的固有特征，按照高质量发展的要求，转变地方政府观念。隐性债的产生与地方政府的发展观有着密切关系。谋发展，是地方政府应有之义，但是，发展不是盲目的发展，发展更不是只为了经济总量。发展只能是高质量的发展，要实现质的有效提升和量的合理增长。地方政府的债务融资项目投入与产出不匹配，就容易引发债务风险。发展型政府所推动的发展必须是有限度的，是在财力约束下的发展，相应地，地方政府投资也要有限度。
第二，守住地方政府债务风险底线，为高质量发展争取更多的时间和空间。
守住风险底线，就是守住安全，意义非同小可。地方政府债务风险底线守住，就意味着为问题的全面解决争取了时间和空间，为统筹发展和安全提供了强有力的支持。
要直面局部地区短期内出现或可能出现的风险，以迅雷不及掩耳之势化解风险。经济体量较小的市县政府债务风险一旦发生，也不能轻视。风险具有传染性，小风险经传染，也可能变成大风险。实际上，经济体量小的地方政府债务风险，如果省级政府统筹应对得当，完全有把握解决，而不会进一步扩大。要用好政府财力统筹机制，通过有效的财政转移支付，防范化解基层政府债务风险。
地方政府债务风险的化解，切忌用引发其他风险的方式来进行。防范化解地方政府债务风险要与防范房地产行业引发系统性风险和防范化解金融风险统筹进行。土地、金融、财政关系密切。房地产市场出问题，会引发金融风险，也会直接影响土地出让金收入，进而影响政府可支配财力。
要密切关注地方政府债务风险的动态变化。隐性债风险与公益性项目的推进密切相关。市场在不断发生变化，市场利率也在发生变化，项目的收益和成本费用同样在发生变化，债务风险也相应发生变化。应从减少不确定性入手，探索一条代价最小的路，让公益性项目自身可持续。
第三，进一步规范地方政府和地方国有企业的关系，从根本上切断地方政府的企业债务融资通道。
地方政府和地方国有企业之间有着密切关系。随着全面深化改革的不断深入，地方政府行为将不断得到规范，政府职能也必然按照高水平社会主义市场经济的要求作相应的调整。市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用，是规范地方政府和地方国有企业关系的根本遵循。让企业是企业，让政府是政府，不要让融资平台公司或地方国有企业承担地方政府融资的功能，也不要让地方国有企业承担地方政府的职责。地方国有企业，实行分类管理。市场化的国有企业，其行为遵循市场规则。只有承担政府职责的国有企业，才能承担政府延伸出来的职责。地方国有企业的债务融资，应该视为企业债务融资，而不能视为地方政府融资，否则地方债限额就会失去意义。没有政府职责的地方国有企业，是市场经济中参与公平竞争的市场主体，按照市场信号的指引，按照国有经济定位目标行事。地方政府和地方国有企业各司其职，各尽所能，在合作中分工，在分工中合作，形成规范的政企关系。因此，切断地方政府的企业债务融资通道是问题的关键。进一步完善政府信息公开机制，让地方政府的行为得到更有效的监督，将为这一目标的实现提供有力的支持。
第四，加快预算改革，进一步加强预算的约束力和全口径预算管理。
地方政府隐性债务问题与预算支出的控制机制不够完善有关。为此，要进一步加强预算的约束力，让编制好的预算得到切切实实的执行。预算当有必要的权威，“无预算不支出”的法规要得到真正的落实。
地方政府隐性债，在很大程度上是地方政府收支行为没有严格按照预算管理的产物。加强全口径预算管理，理想的做法是真正做到让政府的全部收支行为都能在预算体系中得到全面充分的反映。中国已经建立了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的政府预算体系，全口径预算的基本框架已经形成。但目前看来，这一预算体系仍然需要进一步完善。并不是所有的政府收支都能在预算体系中得到充分的反映。
从预算体系的完善来看，政府预算体系中的“四本预算”各有特点。其中，国有资本经营预算的收入只反映国有资本经营的收益，而不是所有国有资本的收入。这与国有资本经营预算的特点有关。全面反映国有资本经营收入，涉及所有国有资本投入企业的财务报表合并问题，这有一定技术难度，但是无论如何，国有资本经营预算应该全面反映国有资本经营的全部财务信息，因此在预算报表披露财务信息技术有难度的背景下，需要进一步增加国有资本经营的附注信息，以作为预算报表的补充。
一般公共预算和政府性基金预算所反映的政府收支信息，只是年度政府收支信息，并不足以反映地方政府的财政健全情况，特别是在地方政府资产可以通过变现形成可支配收入的条件下就更是如此。为此，需要进一步加快构建和健全政府综合财务报告体系，已经在实施的政府资产负债表试编工作需要加快推进，该表应尽快投入使用并向社会发布。地方政府的预算收支信息与资产负债信息相互补充，地方政府财政的实际情况才能看得更加清楚。判断失误、夸大地方债风险等不能对地方政府债务的实际情况作准确评估的状况，需要改变。政府综合财务报告体系的构建和健全可以为准确评估地方财政实际情况提供技术支持。此外，还应有能反映地方政府现金流量的报表，以准确反映地方政府的现金流情况。地方债资产负债表所提供的资产信息，并不是实际可支配资金的信息。地方政府资产变现是有条件的，在不同的市场条件下，政府资产的变现值还会有差异，这就需要能够反映地方政府现金流的财务报表。构建和健全地方政府综合财务报告体系，是应对地方债风险之所需，更是地方财政现代化的必要条件之一。从加强地方政府预算全口径管理到建立健全地方政府综合财务报告体系，把地方债置于政府预算收支表、政府资产负债表、政府现金表中，可以更全面地掌握地方债风险信息。有这样的信息，政府才可能真正做到未雨绸缪，统筹财力才有更可靠的依据。
文章发表于《人民论坛》2023年第9期，作者：杨志勇，中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员，中国人民大学财税研究所兼职研究员。
