天下事有一利必有一弊，分税制虽然有助于激发地方政府发展经济积极性，但是，分税制制度本身带来很强临时性、便宜性特点，尚没有形成一个十分稳定的、充分合理的中央与地方关系框架，随着时间推移，分税制对经济增长方式、地方政府职能行使、社会平等都产生一些不利的影响。

一、跛脚的分税制改革

分税制主要是政府间财政关系改革，政府间财政关系包括事权、财权和转移支付三方面，其中，事权划分是处理好政府间财政关系的核心，这也是世界各国政府确立分级预算管理体制必须首要解决的问题。只有确定政府间事权分配及相应的支出责任，财权分配和转移支付制度才能真正稳定下来。但是，由于客观条件制约，分税制改革后长达二十年时间里，就最重要也是最难的事权和支出责任划分改革触及较少，并且，中央政府为推动改革，在土地等问题上向地方做出让步，这使得分税制体现出渐进式改革特点。而由于事权分配问题的长期存在，又导致财权分配和转移支付制度在后期运行中问题丛生。

据前财政部长楼继伟（2014）总结，政府间事权分配存在的问题是：一是应该由中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治等；二是属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任，如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助；三是中央与地方的职责重叠，共同管理的事项较多。在这三个问题中，最严重的是第一个问题，也由此产生地方政府公共支出的成本与收益不对等问题。按照财政分权理论，地方政府活动要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，具有外部性的活动应由上级政府负责，否则很容易对地方政府行为产生扭曲。例如跨流域江河治理责任由地方承担，违背了成本与收益对等原则，也就很难激励地方政府不打折扣地完成目标。

目前，在财政预算内支出中，中央政府与地方政府支出的相对比是15：85，这反映出大量公共事务是由地方政府承担的，中央政府仅在外交、国防、金融监管支出、国债付息支出四个领域支出明显高于地方政府。

就税权划分而言，1994年分税制改革按税收属性划分收入，将维护国家主权、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必须的税种划归中央，其他的税种划归地方，分税改革之初分税的特征还比较明显。可是随着2002年所得税分享方案改革，主要税种增值税、企业所得税和个人所得税都变成了共享税，分税制一定意义上成了“分成制”。不仅如此，地方税系设置也不合理，地方税收主要来自对流动性税基征税，这易破坏税收秩序，并产生无序税收竞争。

由于地方财政收入不足支出需要，地方政府财力45%左右来自转移支付和税收返还。转移支付分成一般性转移支付和专项转移支付，一般来讲，前者有利于均衡地方财力差距，后者有利于实现中央目标。但是目前一般性转移支付专项化、专项化转移支付碎片化特征明显，转移支付资金配置权力集中于各大部委，部门之间缺乏协调，地方政府缺乏话语权，导致资金使用效率降低。

由于分税制遗留问题的存在，分税制在释放出巨大制度活力后，其负面影响也逐渐显现，目前地方政府职能扭曲、社会分配不公平、经济增长方式难以转变等问题均与分税制有着密切关联。具体见后面分析。

二、地方政府职能行使的“四重四轻”问题

我国中央政府和地方政府应行使什么样的职能？在中国共产党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。这里“职责”与“职能”两词基本同义，也就是说，《决定》中对中央政府的职能定位是宏观调控，地方政府的职能是公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。地方政府能否有效地行使这些职能，既取决于地方政府官员的自觉，更取决于外在的制度环境，特别是分税制所确定的制度环境。目前地方政府职能行使中存在“四重四轻”问题，论述如下。

1.重生产、轻服务

地方企业生产扩大能够带动GDP、财政收入、就业等增长，这些都是地方政府官员较看重的指标，公共服务质量提高虽有利于民生改善，但是对追求政绩表现的官员来说却不见得有吸引力。当促进生产和提供服务发生资源利用上的冲突时，地方政府会倾向将资源用于前者，可以通过以下两个问题说明这一点。

一是财政资金的使用方向问题。财政资金是用于生产还是民生，取决于它对有配置资金权力官员的相对效用水平，当官员较看重GDP、税收和就业时，显然他会倾向将财政资金用于生产。研究表明，地方政府将增量财政资金用于生产性支出的比例明显高于民生支出（尹恒、朱虹，2011）。

二是环境和食品监管问题。地方政府是国家环境和食品安全监管的具体执行者，如果被监管企业存在问题却是地方政府纳税大户，地方政府在监管上就面临两难选择：要么严格执法，这在提高环境或产品质量的同时，会造成企业生产下降；要么放松执法取得相反的效果。考虑到环境或产品质量改善的好处未必全由辖区居民享受到，它具有很强的外溢性，而生产扩大的好处是非外溢的，地方政府有可能在监管方面推行地方保护主义，如对污染企业的罚款经常被忽视或协调解决。在2009年奶业“三聚氰胺”和2011年双汇“瘦肉精”事件上，我们均能看到地方政府在监管上的不作为、甚至掩盖现象。

2.重企业、轻个人

企业规模的扩大能够带来经济利益，而个人收入、消费和所享公共服务水平提高对地方政府官员的利益影响很小。两相权衡，地方政府自然倾向将公共资源投给企业，尤其是当企业与居民的利益发生冲突时，地方政府一般倾向于维护企业的利益。例如，当企业投资需要工业用地，而征用土地又需要对居民住房进行拆迁时，不少地方政府站在企业一边，以各种名义动员居民搬迁，之后转手将拆迁后土地低价出售给企业，近些年来大量的土地强征强拆事件就说明了这一点。

地方政府对企业的重视还可以体现在对企业的财政支持上，对支柱产业或支柱企业，不少地方政府通过税收返还和财政补贴予以大量扶持，而这种支持从整体经济发展角度看是不可取的。如光伏产业在高速发展期，江西新余决定每年从全市光伏企业纳税的地方留成部分提取20%作为支持光伏产业发展的专项基金。并规定光伏企业投产后，上缴的企业所得税地方留成部分第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%奖励给企业，上缴的增值税地方留成部分前二年按50%、后三年按25%奖励给企业（参见：《中共新余市委新余市人民政府关于加快光伏产业发展的若干意见》（余发〔2006〕19号））。巨大的财政扶持推动光伏企业迅速发展，而现实中光伏产业大都集中在产业链低端的封装环节，九成以上产品依赖国际市场，随着2012年欧盟“反倾销税”政策的启动，光伏产业出现大面积的亏损。

3.重增长、轻公平

在增长与公平的权衡中，地方政府一般倾向前者。经济增长既能有助于官员在政绩竞争中胜出，也有助于财政收入和就业增长，并使地方政府能够借助于财政收入增长来推动各项政府职能的发挥，可以说地方政府官员在碰到问题时，普遍思路是在增长中解决问题。对地方政府官员来说，调节辖区居民之间社会分配公平不是一个划算的做法：一是公平因素一般很难反映到政绩考核指标中，辖区居民公平满意度的提高对官员的任命影响甚小；二是调节公平见效较慢，官员在任期内难以看到明显效果；三是为调节辖区居民公平需要财力付出，这会减少用于各种投资的资金，进而降低经济增长速度。

图1 各省GDP指数超过全国GDP指数个数

图2  2012年江苏省各地区GDP指数均超过全省平均水平

由于这些原因，地方政府明显对经济增长展现出强烈的偏好。在地方政府换届之后，我们每每能听到地方政府喊出“弯道超越”、“跨越式发展”、“经济腾飞”等口号，这体现出对经济增长的强烈渴求。可以通过一个很有趣的统计来证明这一点：一是据官方统计，自1998年起，绝大多数省经济增长率超过全国水平，2004年甚至是所有的省经济增长率都超过全国，见图7-1；二是2012年江苏省13个地级市经济增长率均超过全省水平。这好比说，全班学生考试平均成绩是80分，但是每个同学的成绩均高于80分，这显然违背常理，见图7-2。这种现象虽然说明地方GDP统计中存在不少水分，但是地方政府之所以要对GDP“注水”，其根源也在于经济增长对官员来说至关重要。

4.重当期、轻长远

据统计，中国地方政府“一把手”的任期平均为3.6年，在如此短的任期内，地方政府官员要在激烈的政治晋升竞争中胜出，势必要重视在短期内见出成效的工作，而对长远的发展规划兴趣不足。当短期利益与长期利益发生冲突时，地方政府官员的做法自然就是重视前者。有两个典型事例可说明这一点，一是土地出让问题，二是地方债问题。

第一，土地出让问题。进入二十一世纪后，土地出让收入成为地方政府重要收入来源。如2017年全国国有土地使用权出让收入52059亿元，是全国一般公共预算收入的30%。目前土地出让政策规定，商业、工业和居民用地的租用期分别为40年、50年和70年，按理地方政府在出让土地时，应根据土地存量、使用期限、需求等因素平滑地供给土地，但是财力的困窘和增长的渴望交织在一起，促使地方政府官员热衷于在任期内将土地价值变现。

第二，地方债问题。地方债指的是地方政府通过发行城投债、银行贷款、地方政府融资平台等形式筹资而形成的债务，2008年后，我国地方债的规模迅速膨胀，在中央三令五申严格控制地方债的情况下，很多地方仍然不遗余力地在扩大地方债务。据财政部发布数据，截至2018年6月末，全国地方债余额为167997亿元。与税收相比，债券还本付息带来的负担可由未来的人承担，债券融资可支撑当期建设，也就是说，发行地方债的好处和负担在时间上是错位的，如果地方政府重视当期利益，自然会有动力通过各种形式的地方债融资，而将风险转嫁给下一任政府或中央政府。

三、分税制对地方政府职能行使的影响

1994年确立的分税制，是一种分级所有的财政体制，它明晰了各级政府财权，使得各地方政府可以集中精力培育对自己有利的财源，为发展当地经济创造良好的投资环境。在此背景之下，地方政府普遍重视地方公共物品供给，市政设施、公共交通等方面的地方性公共物品供给在分税制后都有显著提高。可以说，分税制对于激发地方政府公共管理职能发挥了重要作用，这是分税制作用的最主要方面。但是不可否认，分税制对地方政府职能行使造成了一些扭曲。

1.事权划分不合理导致政府缺位和越位

1994年分税制改革时，因客观条件制约，中央政府和地方政府事权划分基本维持现状，之后二十年只进行小部分调整。目前政府间事权划分中，中央和地方职责重叠、应由中央负责的职责由地方承担、应由地方负责的职责由中央承担等现象较多，如：三峡移民工程属于全国性事务，但是中央要求地方给予配套的资金；跨地区经济司法纠纷由地方法院管理；中央垂直管理的部门（如气象、地震、武警），中央要求地方负担一部分经费等。按照财政分权理论，地方政府事权要与其受益范围相对应，如果地方政府活动会使得其他地方受益或受损，那么这项活动就具有了外部性，具有外部性的活动应由上级政府负责。现实中，地方政府承担的职责不少具有强烈的外部性，这催生了地方政府职能行使中的缺位和越位现象。

一是缺位现象。分税制中存在不少基本事权下移现象，县级政府在义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、食品监管等都负有一定职责，这些公共物品或公共服务不少是超出辖区范围，这导致地方政府在行使这些职能时缺少动力，进而存在缺位现象，如放松环境监管和食品监管以保护辖区经济利益等。

二是越位现象。一些本该由上级政府拥有的事权交给下级政府，实际上是扩大了下级政府权力，下级政府可以利用这些权力干扰市场经济的运行，这样会最大限度维护辖区利益，由此产生政府职能行使中的越位现象。如插手市场经营土地、人为推动古城再造计划、层层下达招商引资计划、直接参与商务谈判等。

2.税权划分不合理使得地方政府重企业生产、轻居民服务

总体来看，我国地方税系有两大特点：一是税基主要是流动性税基，营业税是对服务征税，增值税是对商品征税，企业所得税是对资本征税，无论是商品和服务，还是生产要素，均属于流动性税基；二是纳税人主要是企业，仅个人所得税和部分契税的纳税人是个人。地方政府拥有主体税种均不是受益性税种（指税收与公共服务密切相关的税种，第十章有详细分析），在财政分权理论中一般也将它们作为中央税，把它们作为地方税或共享税不可避免会对地方政府行为造成扭曲。

当前税权划分使得地方政府从税收利益出发，比为居民提供好公共服务更为重视企业生产。例如贵州绥阳市提出“把客商当亲人，把企业家举过头顶”口号，这正是此观念的真实写照。为做到这一点，地方政府可以采取低价出让土地、为企业建设厂房、提供税收返还、降低环境监管标准等手段来推动企业生产扩大。企业产出的扩大带来的税收利益可以有相当部分归为地方政府，但是产出扩大导致的行业产能过剩、环境破坏等问题，属于全局性问题，不是由地方政府来承担。从经济学常识出发，利益与成本的不对称会扭曲当事人的行为，地方政府职能的扭曲也是源于此。财政分权理论之所以强调地方政府要通过受益性税种融资，是因为受益性税种将地方政府税收收入与公共服务挂钩，促使地方政府更好地为辖区居民提供公共服务，但是目前税收划分体系无法做到这一点。

3.对非税收入的依赖使得地方政府干预经济运行现象严重

1994年税制改革的直接动因是中央财力在承包制下的连年锐减，因而分税制改革在初始设计时，就采取了明显偏向于中央的做法，地方税税种数量虽然不少，但是其收入规模远不能满足地方财政支出需要。当税收加上转移支付不能满足政府支出需要时，地方政府就有动力扩大非税收入规模，非税收入的来源无非是企业和居民收入，当非税收入的取得方式是非规范时，它势必会严重干扰市场经济的运行，这也是舆论将此类行为讥为政府“闲不住的手”的原因。

现实中，非税收入主要来自行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、公共资产和资源收入（如国有资产经营收益和国有资产资源转让收入）。1994年分税制改革后，地方政府“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象迅速增加，严重影响了国民经济的发展。进入二十世纪后，我国政府对“三乱”现象进行了治理，但是各种合法但不合理的非税收入规模仍然庞大。例如，2000年以来，各地工商行政管理部门收取“著名商标评审费”和“公告费”，实际上，商标品牌是否著名是由市场决定的，不是政府部门评出来的，商品著名与否也无需向消费者公告，况且多数情况下公告了也无人注意。现实中，还出现一种极端的情况，就是地方政府借助司法的力量直接剥夺企业的财产。财政分权理论谈及地方政府时，经常说政府同时具有“保护之手”和“攫取之手”两面，地方政府追求非税收入扩张显然体现的是后者。

四、经济增长方式转变与分税制角色

转换经济增长方式是最近几十年来我国政府设定的主要任务之一，在1987年党的《十三大报告》中，就把经济增长方式转换问题写入了官方文件里。长期以来，我国经济增长严重依整投资驱动，资源利用率低，技术进步率低，环境成本较高，形成粗放式经济增长方式。粗放式经济增长方式形成与分税制有较大关系。

1.事权分配不合理妨害统一市场形成

转变经济增长方式需要进行一系列结构调整和结构优化，这属于全国层面的问题，需要在一个统一市场中进行调整。但是，从整体经济角度看的合理选择，对地方来说却未见得是最优。地方政府可以利用所拥有的事权干预辖区内资源配置，这会导致全局资源配置低效。

以食品、药品这样全国销售的商品为例，其管理标准应在各市场是统一的，管理权限应归为中央政府所有，下放到地方政府就可能诱使其利用权力促使辖区内不合标准的企业发展，以此实现税收增长和就业扩大目标。再如饱受非议的司法地方化问题，地方政府干预司法执行的现象比较突出，法院独立审判的能力受到地方制约。还有工业土地协议价格的高低、税收执法的松紧、银行资金的贷款方向等问题，地方政府均有较大的控制权。各地方政府执法尺度不一，自然会影响各地方经济结构，从而导致整体经济结构调整步伐难以统一，中央政府调整经济结构的意图在地方政府屡屡受到抵制。

2.共享税安排不合理刺激工业投资和产能过剩

现行税收分配体系刺激了地方政府为增加税收收入，而采取了一系列外延式经济增长方式。

地方税收的主要来源是营业税、增值税和企业所得税，地方政府要促使税收增长就要积极培植税源。营业税是地方政府第一大主体税种，税基一半左右为服务业，但是象餐饮、理发等服务业的发展更多地是取决于消费者意愿，很难为政府所左右，地方政府把重点放在培植增值税和企业所得税税源上。增值税和企业所得税主要来自工业，工业企业规模扩张一般同时带来两税增长，这刺激地方政府采取种种手段推动工业扩张。地方政府参与增值税分成还有一项好处是，税收收益归地方政府所有，但是其成本却可转嫁出去。因为生产企业的增值税是在出厂环节征收，作为纳税人的生产企业经营地固定，生产环节商品增值率也高，这样，企业投资既会给地方政府带来一笔可观的税收收入，也会拉动当地GDP增长，而这两者均是当前政绩考核机制中政府官员最为看重的。生产环节的增值税作为价外税，又容易发生税收转嫁，税收增长部分会转嫁给下一环节（如商品批发环节），对当地经济影响很小。

现实中，地方政府具有非常强大的调动辖区资金和土地资源的能力，有力量介入市场并推动投资扩张：一是地方政府虽然没有独立发行债券的权利，但是国有企业有权发行债券，于是地方政府可通过成立城市建设投资公司来发行债券融资；二是地方政府拥有一定的土地使用审批权限，可以通过调整土地供给和价格来刺激工业投资，由于信息不对称的影响，很多地方政府还可采取越权审批手段；三是地方政府对金融机构拥有一定的影响力，地方政府对国有商业银行和股份制银行虽然没有人事权，但银行系统的发展需要地方政府关照，而且地方政府对从城市信用社改制而来的城市银行以及从农村信用社改制而来的农村商业银行的人事安排可进行行政干预。

然而，当地方政府普遍认为吸引工业企业落户可促使税收和GDP增长时，转变经济增长方式对地方政府难以产生足够的吸引力，大规模投资很容易导致产能过剩现象的发生。当前，我国汽车、造船、化工、光伏等行业产能过剩现象已经非常严重，在地方政府对工业投资具有强力推动作用的背景下，如不调整税收分配方式，仅靠产业政策来控制和引导产业发展方向恐怕难以达到理想效果。

3.地方财政收入结构不合理刺激房地产业畸形发展

在2016年“营业税改征增值税”（简称“营改增”）之前，营业税全部归地方政府，它是地方政府主体税种。营业税有9个税目，其中来自建筑业和销售不动产业这两个税目的税收收入，约占整个营业税收入的一半左右，见图1。因此，在“营改增”之前，发展房地产业，会刺激营业税增长。

房地产业发展又会推动城市地价上升，在土地招拍挂制度下，这会进一步推动土地出让收入的增长。我国城市土地出让制度具有以下三个主要特征：政府垄断土地供给；以竞争性的招拍挂为主要出让方式；一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，土地出让制度导致了土地出让价格的高涨，也导致了地方政府对土地财政的依赖。

在以上机制激励下，地方政府积极干预商品房市场运行，而在保障房建设方面却缺乏热情。地方政府干预房地产市场发展的手段主要有：一是土地控制手段，地方政府可以通过控制土地供应进度、数量和调整对开发商囤地行为的清查力度等手段来干预房地产投资；二是财政手段，包括对个人购买普通商品房的契税、印花税、营业税地方部分减免，对购房者给予财政补贴等；第三，金融手段，包括调整公积金贷款首付比例和最高限额，开放公积金异地贷款等；第四，行政手段，包括公布普通住宅标准、调整限购政策等。

从产业性质上看，房地产业属于消费型产业，形不成经济的核心竞争力，过多的资金和资源过度地追逐房地产，将使制造业升级缺乏资金、技术和人力资源等方面的支持，从而使重化工业竞争力的提高面临巨大障碍，影响产业结构调整。房地产的发展应该是工业化和城市化的一种结果，在工业化完成之前过度发展房地产，将是一种资源浪费，更重要的是会对提高产业竞争力造成明显的障碍。

五、社会分配不平等与分税制角色

（一）社会分配不平等问题

分税制改革以来，社会分配公平出现一定程度的恶化趋势，在收入分配、财富分配、税收负担分配、公共服务分配四个方面都有体现。

1.居民收入分配状况

体现居民收入分配的状况最常用的指标是基尼系数。图1中显示，居民内部收入差距自1997年起呈迅速上升趋势，2005年后处于相对平稳状态，近年来基尼系数徘徊在0.47左右。按照国际通用标准，基尼系数在0.3以下为最佳状态，在0.3—0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，达到0.6则属社会动乱随时可能发生的危险状态。我国基尼系数居高不下，这是一个令人堪忧的收入分配状况。

图1    中国历年基尼系数

资料来源：国家统计局公布数据

但是，居民收入分配只是体现居民当期收入的分配，我们之所以更多的关注它，是因为它反映了居民福利分配的一个重要侧面，并且也容易测算。实际上，财富分配、税收负担分配和公共服务分配也都是社会公平分配的重要维度。

2.财富分配不公平

与住户收入调查数据相比，住户财富状况更具有隐蔽性，但是财富分配不平等急剧扩大是不争的事实。据福布斯中文网公布的2018年中国富豪榜显示，中国有196名净资产超过100亿元的富豪，排名前400位的富豪，总财富达到7.3万亿元人民币，是2013年的2.1倍。  

近十年来，随着房产价格的迅速上升，资产价格攀升带来的财富再分配效应急剧扩大。在福布斯富豪排行榜单前100名中，来自房地产行业的富豪最多。但是由于没有大样本的住户财富调查数据，我们无法给出具体的财富分配基尼系数。

3.税负分配不公平

我国的税制结构以间接税为主，2017年我国总税收为144360亿元，其中属于直接税的收入48988亿元，间接税收入95372亿元，直接税占总税收的比重仅为33.9%。 我们知道，间接税主要对厂商征收，厂商可以通过应税产品和服务的价格上升转嫁到消费者身上。间接税一般采用比例税，也就是说间接税与消费者的支出成正比，而由于消费者边际消费倾向一般随收入增加而递减，因此间接税与消费者收入的比会随着收入增加而递减，间接税使得低收入者负担的税收高于高收入者，这就是间接税的累退性问题。我国税制结构过于偏重以增值税、营业税等这样的间接税，势必使得税负分配呈现较强的累退性。但是这种税负分配不公平却是发生在居民消费之时，而基尼系数测算是在居民取得收入之时，因此税负分配不公平又具有很强的隐蔽性。

岳希明（2014）根据住户调查数据，将居民按收入从低到高分布进行10等分组，运用税收归宿的分析方法测算了每组居民负担的税收占居民税前收入的比，简称为平均有效税率，结果见表1。

表1   全国分税种平均有效税率(%)

资料来源：岳希明、张斌、徐静，《测量我国税制的收入分配效应》，《中国社会科学》2014年第6期。

表1显示，最低收入组的平均有效税率高达31.9%，到第5组下降至20.0%，其后上下略有变动，最高收入的平均有效税率为19.6%。最低收入组的平均有效税率为全国平均值的1.59倍。分税种看，增值税、消费税、营业税以及其他间接税的税率随收入的增高而下降，为累退性税种，其中增值税和营业税的累退性最强。能体现出明显累进性的税种仅是个人所得税，但是其程度非常微弱。总体来看，我国税负分配是非常不公平的。

另外，在税收之外，我国还存在大量的政府性基金收入，这些政府性基金大多数是在生产环节按商品价格计征（如水资源补偿费），具有间接税的性质，因此政府性基金收入也会加剧居民分配不平等，只不过这种不平等更难以度量。

4.基本公共服务分配不公平

基本公共服务是政府提供的保障个人生存权和发展权所需要的最基础的公共服务，一般认为，基本公共服务包括社会保障、公共安全、医疗卫生、公共文化、基础教育、基础设施、环境保护、科学技术等内容。保障每个公民享有大致相同的基本公共服务，是社会进步的内在要求。

从我国现实看，由于地区间经济发展水平的差异、政府管理水平的不同、中央均等化转移支付不足等问题，各地区基本服务水平差异较大。研究结果显示，自2000年至2011年，东部、东北、中部和西部基本公共服务指数约上升了20个百分点，但是区域之间差距并未明显缩小，东部地区基本公共服务指数仍远高于其他地区。例如东部和西部地区基本公共服务指数在2000年相差8.5个百分点，到2011年相差8.3个百分点。见表2。

表2    基本公共服务指数

资料来源：吴翌琳、谷彬，2013：《中国基本公共服务均等化统计监测研究》，《宏观管理》第3期。

在我国特有的城乡二元结构下，城乡公共服务水平差异巨大。城市基本公共服务主要由政府提供，农村基本公共服务则几乎由农民自己负担。城乡二元分治的结果导致城乡享有的基本公共服务差距大大高于收入差距。城乡间教育资源、卫生资源、基础设施水平等方面配置明显不平衡，农村一线教师流失严重、医疗卫生资源短缺、基础设施建设落后均是不争的事实。近几年，通过农村综合改革，农村基本公共服务水平有所提高，但因历史积累、城乡二元分治造成的差距基数太大，短时间内城乡巨大的差距难以彻底改善。

（二）分税制对社会分配不平等的影响

分税制影响社会分配不平等主要有如下五个机制。

1.地区财力差距扩大导致地区间公共服务不平等

分税制下地方政府收入支柱是营业税（2016年取消）、增值税和企业所得税分成收入，这种安排会逐渐扩大地区财力初次分配的差距。

一是增值税税收转移扩大地区财力差距。我国增值税是在出厂环节征收，根据商品税的税负转嫁原理，增值税的税收负担主要由消费者承担，这使得增值税的真正缴纳者是全国各地消费者，但是税收却集中在商品生产地缴纳，从而发生了税源的区域转移。从现实来看，商品生产集中地普遍位于东部经济相对发达地区，这样东部地区获得的增值税往往是来自其他地区，进而扩大了地区之间的财力差距。

二是企业所得税汇总纳税有利于发达地区。我国企业汇总纳税主要适用于三种情况：一是分支机构被认定为非独立核算机构，从而由总机构合并纳税；二是符合规定条件的连锁经营企业分支机构，由总机构合并纳税；三是经国务院批准成立的企业集团，由其核心企业对其100％资产控股的企业实行统一合并纳税。因为企业集团总部一般位于发达地区或发达城市，因而企业所得税汇总纳税会损害欠发达地区或非中心城市税收利益。

三是增值税和消费税税收返还方法扩大地区财力差距。分税制确定的税收返还数额的计算方法是：以1994年中央对地方的税收返还为基数，以后各地区两税每增长1％，中央对地方的税收返还增长0.3％（2016年后改变税收返还办法，实行定额返还），由于东部地区两税增长较快，使得东部地区获得的两税返还也大大高于中西部地区。

在这三种机制作用下，税收逐渐由欠发达区域流向发达区域，导致地区间财力差距逐渐扩大。地方政府提供公共服务的资金来自财政收入，地区间财力差距的扩大自然会导致各地区之间居民享受到公共服务不平等。

2.财政生产性支出偏向会影响公共服务分配

在前文分析中，我们认为分税制有促使地方政府增加生产性支出、减少民生支出的导向，这会对社会分配产生一定的影响。财政用于民生的支出会提高公共服务水平，一般来说会使低收入者受益更多，如改善农村卫生条件、对低收入者进行财政补贴等，因此民生支出增加一般会有利于改善社会分配公平。财政生产性支出要么用于基础设施建设，要么会通过财政投资增加国有资本存量，这两种形式对改善分配的作用不大。并且财政生产性支出的增长一般会带动更多的社会资金投入，在资金运动中一般会使资本所有者受益更多，而资本要素收入增长速度高于劳动要素一般会扩大收入分配差距（郭庆旺、吕冰洋，2012）。

3.转移支付不合理影响基本公共服务均等化

转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种，一般来讲，一般性转移支付有利于地方政府自主决策，专项转移支付有利于体现中央政府意图。哪种转移支付更有利于促进区域间基本公共服务均等化呢？国际经验是，一般性转移支付按照因素法确定，即中央政府根据地方政府公共服务提供水平和成本等因素，测算一个标准化转移支付系数，然后根据该系数分配资金，如果中央更多关注基本公共服务均等化，那么一般性转移支付无疑是首选。

我国转移支付制度存在较多的问题：一般性转移支付有专项化倾向，其比重也较低；专项转移支付项目繁杂，不少资金分配权实际上是掌握在各部门手中，资金使用较分散；不少需要地方政府提供配套资金的项目实则加重地方政府财政负担。由于转移支付运行存在这些问题，导致它对基本公共服务均等化作用减弱。

4.土地财政推高城镇化成本，扩大城乡不平等

进入二十世纪以来，中国城镇化进程有两个突出现象：一是城市土地价格高涨，二是农业人口大规模转为城镇人口。地方政府的财力缺口很大一部分靠土地出让收入来弥补，俗称为“土地财政”，而商业和居住用地价格的高涨会转嫁到房产价格上，最终由购房者承担。土地财政既会推高农民进入城市的成本，也使得城市居民在不动产价格轮番上涨中财富增值，事实上扩大了城乡不平等，而这种不平等具有较强的隐蔽性，因为它不会通过居民收入反映出来。

5.房地产税迟迟不能成为地方政府重要税种，没有发挥调节房产分配作用

房地产税是典型的受益性税种，天然地属于地方性税种。理想的税制应该是房地产税能够成为地方政府重要税种，征收房地产税会增加持有房产的成本，进而迫使拥有多套住房者抛售房产。但是我国房地产税改革推进得非常缓慢，除上海、重庆外其他地区均没有对居民存量住房征收房地产税，而上海和重庆的房地产税试点仅征收很少量的税收，基本没有体现出房地产税的功能。在这种税制设计下，居民持有房产基本没有成本，这导致房产作为财富的最重要代表其分配非常不平等。一面是媒体不断曝光的“房叔”、“房姐”惊人的房产数量，另一面是大量无房承受高额租金的居民，如果有住房统计数据，那么房产分配的基尼系数应是大得惊人的。

原文参见：吕冰洋：《当前重大经济问题与分税制角色》，《中国社会科学内部文稿》2014年第3期。