【核心提示】利用手工搜集的2008—2016年中国上市公司创新补贴数据，实证检验地方政府创新补贴偏向。研究发现：中国式分权下，地方政府产生了创新补贴偏向。异质性检验发现，地方政府创新补贴偏向在样本期不存在显著的地区差异，晋升压力较大地区的地方政府有更严重的创新补贴偏向，地方政府对中央产业政策支持行业表现出较低的创新补贴偏向，而社会监督相对缺失地区政府的创新补贴偏向更为严重。机理分析表明，地方官员追求短期经济绩效以及创新补贴高风险、缓见效的特点使得地方政府产生了创新补贴偏向。本文认为短期内调整地方政府财政补助结构，长期考虑减少甚至取消地方政府财政补助是深化市场主体经济体制改革的题中应有之意。

创新是第一生产力。2006年国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》。十八大以来，中央又陆续发布了《国家创新驱动发展战略规划纲要》《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》等文件。相关文件的出台体现了国家对创新的高度重视。文件指出要“加大对中小企业、微型企业技术创新的财政和金融支持” “政府更多运用财政后补助、间接投入等方式，支持企业自主决策、先行投入”。中央相关政策强调通过财政手段支持创新的重要性和必要性。然而地方政府在政策执行时是否完全贯彻了中央意志呢？或者说地方政府在发挥财政支持创新作用时是否有其他动机呢？本文将焦点放在地方政府创新补贴上。如图1所示，2007—2016年地方政府全口径财政补贴有较大幅度的增长，而创新补贴绝对数额并未协同增长，恰恰相反，两者差距越来越大。创新补贴的相对量如图2所示，除了西部地区创新补贴占比呈现起伏波动状态，中部和东部地区创新补贴占比均总体下降。为什么在中央创新驱动发展战略指引下，地方政府创新补贴不仅绝对量上不去，还出现相对量下降的情况呢？本文认为，背后一定有某种抑制地方政府财政科技支出的机制。

图1  2007-2016年全国口径上市公司地方政府创新补贴和全口径财政补贴（单位：亿元）

图2  2007-2016年企业口径我国分地区创新补贴占政府补贴比重（单位：%）

吴延兵认为中国式分权下，地方政府自利性的“重生产轻创新”的投资偏好难以得到抑制，结果是财政分权程度越高，地方创新性支出占比越低。使用中国式分权解释地方政府偏向性投资行为的模式是否也适用于解释地方政府补贴偏向呢？或者说我国地方政府创新补贴占比逐年减少是否也能用中国式分权解释呢？基于2008—2016年我国上市公司数据，本文将通过实证研究对此予以检验。

相比于现有关注分权对地方政府财政支出偏向影响的文献，本文的边际贡献在于首次关注了地方政府创新补贴偏向，并使用地市级数据检验了省以下地方政府财政分权对创新补贴偏向的影响。

一、理论分析与研究假说

（一）中国式分权

20世纪90年代以来，以Montinola等为代表，开始将财政分权和地方政府激励、经济增长联系起来，形成第二代分权理论。国内对第二代分权理论的探讨比较丰富，傅勇等认为经济分权和政治集权搭建了中国式分权的框架，中国的财政分权给予地方政府和企业诸多发展经济的激励，而财政分权体制之外，政治上的集权给予上级政府足够的力量对下级政府施政表现进行“奖惩”。“胡萝卜”加“大棒”的政策贯穿了中国式分权的始终。具体而言，经济上的分权意味着地方政府有一定的经济决策能力和行动空间，并能对施政结果负责。政治上的集权意味着上级政府对下级政府有相对绩效考核机制，常见的就是“职务晋升”。当然，随着经济的转型和发展，地方政府的“单目标”（single task）逐渐不再被忍受，地方政府的“多目标性”（multi-task）逐渐显现，分权的代价开始被认识和重估。李涛等认为地方促进经济增长的支出政策有一定的溢出效应，相邻地区可能“搭便车”，而资源是有限的，这意味着地方政府为了维护自身利益会“竞争到底”（race to bottom）。此外，在相对绩效指标考核体系下，地方政府通过财政支出政策推动基建建设和资本的积累，而忽视教育、医疗、科技、文化等见效慢、经济贡献不明显的支出，这就扭曲了财政支出的结构。

（二）地方政府创新补贴偏向

本文所称创新补贴是指地方政府支持企业研发投入的相关财政补贴，根据相关文件规定，譬如对企业研发费用比例补贴，企业研发费用后补助、企业研发投入增量补助等均属于创新补贴的统计范畴。得益于数据可得性与研究方法的跟进，关于创新补贴的研究近几年开始涌现，学者们评估了创新补贴对企业研发投入和产出、创新策略、综合绩效的影响，但已有文献主要集中在评估创新补贴的绩效却忽略了创新补贴发放环节中可能存在的问题，譬如地方政府的自利偏好是否影响了创新补贴的发放。若地方政府创新补贴前置的发放环节就是有选择的，则后续绩效评估就很难说是一致无偏的。

本文认为创新补贴偏向与财政支出偏向的研究逻辑是基本一致的，两者都是地方政府财政支出口径，且地方政府均有一定支配能力。财政支出偏向，即地方政府公共支出结构中基础设施建设等见效快、出政绩的支出多，而科教文卫等公共服务支出项目少。诸多文献对财政支出偏向产生的原因进行了探讨，却忽略了对创新补贴偏向的探讨。傅勇等对财政支出偏向的产生给出了经典的阐述，他们认为经济分权与垂直政治管理体制是我国财政支出偏向的激励根源，而政府间竞争进一步加剧了财政支出偏向。相比于地方一般预算财政支出，政府补贴似乎更为“神秘”，甚至可以依据资金透明程度将其划分成“明补”与“暗补”，这也意味着创新补贴背后有着更大的操作空间。分权体制下，同样出于多重激励，地方政府更有动机和能力给予企业更少的创新补贴，取而代之以“短平快”的生产补贴、出口补贴等诸多非创新补贴，创新补贴偏向因此形成。

已有的少量关于创新补贴偏向的研究，大多是从宏观统计口径入手而缺乏微观数据的经验证据。譬如顾元媛等，使用省级科技经费作为研发补贴的代理变量，他们发现晋升锦标赛和财政支出分权显著减少了政府研发补贴。再比如吴延兵同样使用省级数据，采用科技三项费用、政府资助企业挖潜改造费用和科学事业费作为创新投入的代理变量。粗口径固然便于统计分析，但省级层面的汇总数据自然模糊了省以下地方政府财政行为背后丰富的行为动机，这也是本文致力于改善的。

（三）中国式分权与地方政府创新补贴偏向

关于中国式分权对地方政府创新补贴偏向的作用机制，本文沿用了吴延兵的“政治经济人”假设。“政治经济人”假说综合了“理性经济人”与“晋升锦标赛”理论，前者认为地方政府官员决策受个人特征影响，追求个人利益最大化。后者认为政治晋升为官员行为提供了重要指引。单单“政治经济人”还不足以解释创新补贴偏向的产生，中国式分权下，向地方的经济分权使地方政府官员在经济建设中有足够的决策权，因而在决定有限的财政支出方向时，地方政府有动机和激励将其投入到自身利益最大化的方向。而相比于投资周期长、见效慢、有风险的创新补贴，生产性补贴具有短期经济效应并能直观地反应在当地经济表现上。晋升激励的驱动下，地方政府将充分利用经济决策权最大化自身利益，其结果就是产生了地方政府创新补贴偏向。此外，中国式分权的垂直治理模式下，地方政府重视短期而忽视长期经济发展的短视做法难以得到有效监督，地方官员平均任期只有约2.8年，而民众则需要承受地区经济可持续发展和公共服务水平提升等长期政绩，对上负责决定了地方政府行为受到有限监督，而央地间又存在着较高的监督成本，地方政府自利性的创新补贴偏向自然难以得到抑制。综上所述，中国式分权下，地方政府有能力、有激励以及缺少监督共同产生了地方政府创新补贴偏向。

基于以上分析，本文提出研究假设：分权程度越高，地方政府创新补贴偏向越严重，即政府补贴中创新补贴占比越低。

二、研究结论与启示

使用2008—2016上市公司创新补贴数据，本文实证发现中国式分权下地方政府产生了创新补贴偏向。分组回归结果显示，地方政府创新补贴偏向在样本期不存在显著的地区差异，晋升压力较大地区地方政府创新补贴偏向更严重，中央产业政策支持行业表现出较低的创新补贴偏向，而社会监督相对缺失地区政府的创新补贴偏向更加严重。机理分析发现创新补贴偏向的产生是由于地方官员追求短期经济绩效以及创新补贴高风险、缓见效的独特特点。工具变量检验和其他稳健性检验均表明本文研究结论具有可靠性。

基于以上研究结论本文有如下研究启示。首先，结构性调整地方政府财政补贴，优化地方政府创新支持手段。中国式分权下，地方政府存在普遍的、自利性的创新补贴偏向，短期来看，调整优化地方政府财政补助结构分布是必经之路；长远来看，积极探索企业创新激励新手段才是题中应有之意，地方政府财政补助项目规范性欠缺，可以考虑通过拓宽普遍性税收优惠适用范围、加大研发费用加计扣除深度等措施，逐步取代地方政府财政补助项目。其次，跳出创新补贴偏向问题本身，应该看到问题背后有一些深层因素，譬如晋升激励抑或社会监督缺失等问题，可能的改进措施是继续推进领导干部考核制度的优化，更加重视民生、创新等。此外，地方政府应充分发挥移动互联网的高效、分散、普及度高等特点，大力发展网上政务大厅，将审批事项、权力清单“挂上网”，譬如推动地方政府研发补贴基金支出项目公示公开等。

本文为原文内容节选，原文请参阅寇恩惠、戴敏,《中国式分权与地方政府创新补贴偏向》,《当代经济科学》2019年10月11日。

整理：薛    畅