核心提示：20世纪80年代以来，中国农村逐步形成以基层党组织为核心、村委会为主体、农村专业协会等社会组织为有机组成的多元化基层治理体系。研究表明，专业协会总体上没有在促进农户增收方面发挥显著的积极作用。制度安排对专业协会的增收效应具有重要影响：引入盈余返还分红机制和加强组织民主建设可较好地改善专业协会的增收效应，立足本村需求建立的专业协会较跨村协会更有利于农户增收。外部制度环境亦具有重要影响——由村委会作为发起人有利于发挥多元基层治理机制的互补作用，提升专业协会的增收效应，所在村庄与上级政府的关联较紧密则倾向于削弱专业协会的增收效应。

一、研究问题的提出

20世纪80年代以来，为有效解决市场失灵和政府失灵，世界各国开始更多尝试在基层治理中推行政府组织与非政府组织（社会组织）的共治，基层治理主体经历了由“一元”（政府主导）向“多元”（政府、社会组织和居民共同参与）的转变（萨拉蒙，2002）。当前，中国正处在市场经济发展、社会结构转型和政府职能转变的新的历史时期，单纯依靠政府组织往往难以顾及基层治理的方方面面，迫切需要发展社会组织来创新基层治理体系（徐林等，2017；黄晓春和周黎安，2017）。党的十八大以来，中央高度重视社会组织在国家治理中的作用，明确提出“创新社会治理体制”和“激发社会组织活力”等目标，强调要充分发挥社会组织在创新基层治理和促进经济社会发展中的积极作用。特别地，党的十九大报告提出“乡村振兴战略”，强调创新乡村治理体系是乡村振兴战略的必由之路——只有各基层治理主体全面积极参与，才能走出一条乡村善治之路，促进农业农村发展和农户增收。因此，如何有效促进基层社会组织的健康发展，充分发挥基层社会组织的积极作用，已成为推进我国国家治理现代化、实现乡村振兴战略和经济社会长治久安的一个重大问题。

理论上，社会组织作为介于国家与个人之间的次级组织，具有紧密联系民众、整合民间资源、积累社会资本和自我治理等特性，亦能较好地反映民众多元化利益诉求、维护民众权益，较好地弥补市场失灵和政府失灵，优化公共服务体系和国家治理体系（Ostrom，2010）。但社会组织也可能存在失灵，这与它的组织制度安排（内部治理结构）和外部制度环境密切相关。就制度安排而言，内部激励机制和民主机制尤为关键——作为一种自治性组织，社会组织可能因缺乏有效的内部激励而使成员积极性不足、组织效率低下，也可能因民主程度较低、监督机制不健全而存在“精英捕获”等问题；外部制度环境涉及因素众多，已有文献普遍特别关注政府的扶持、管控和干预等的制约影响（Ostrom，2010；Aldashev ＆ Navarra，2018）。这些问题在中国可能愈发突出：我国社会组织（尤其基层社会组织）发展时间较短，内部治理结构普遍不健全，“能人现象”较突出，且规模往往较小，内在发展动力不足，更需要政府（尤其地方政府）的政策扶持，也更可能遭遇各种隐性管控和不当干预而出现体制依附（进而丧失一定独立性和自主性）等问题（罗家德等，2013；徐林等，2017）。

目前，国外学术界对上述问题进行了较深入的实证研究。Gauri＆ Galef（2005）探究了孟加拉国社会组织利用小额信贷服务进行扶贫的作用，发现不当激励导致这些组织行为异化，制约了扶贫成效；Barr et al．（2005）考察了乌干达社会组织的内部治理问题，发现这些组织普遍存在内部激励不足和监督机制不健全等问题；Cameron et al．（2019）考察了印度尼西亚社会组织在改善村庄卫生条件中的作用，发现它们较好地协调了与村庄行政组织的关系，取得良好成效。相对而言，学术界关于中国社会组织的研究还主要是学理性分析，关注重点在于政府塑造的宏观制度环境的影响，一定程度上忽略了制度安排的影响；且由于数据限制，经验研究大多为案例分析，鲜有深入严谨的大样本微观实证研究（侯江红和刘文婧，2018），因而无法厘清组织制度安排和外部制度环境对我国基层社会组织的深刻影响。

本文以我国农村专业协会为研究对象，旨在探究组织制度安排和外部制度环境对基层社会组织的影响，对已有文献进行有益补充。农村专业协会（包括专业技术协会和行业协会等）是农村专业合作组织的一种——与专业合作社和股份合作社等其他合作组织（具有市场法人资格的经济组织）不同，它是中国农村最基层的社会组织（李庚，2011）。基于农村专业协会的职能定位（详见下文介绍），本文考察重点在于专业协会在促进农户增收中的作用，以及组织制度安排和外部制度环境对其增收效应的影响。

改革开放以来，历经40年的积极探索，中国农村基本形成了以基层党组织（村党支部）为核心、村民自治组织（村委会）为主体、社会组织（农村专业协会为代表）为有机构成的多元化基层治理体系。目前，大量文献考察了村民自治民主、村委会与党支部的影响，但关于农村基层社会组织（尤其是专业协会）的研究尚显不足——已有关于专业协会的研究大多为描述性和案例性分析，未能深入揭示这一基层治理主体在促进农户增收中的作用，以及组织制度安排和外部制度环境的影响（师亦琪等，2017）。事实上，由我国2003—2016年间的省级数据可知：专业协会对农民人均纯收入没有显著影响（见图1（a））；随着市场化程度的提升（政府不当干预减少）和村委会干部数量的增加，专业协会的增收效应明显增强（见图1（b）和图1（c）），这凸显出外部制度环境的重要性。

本文研究表明：专业协会总体上没有在促进农户增收方面发挥积极作用；引入盈余返还分红机制和加强组织民主建设可改善协会增收效应；本村的协会较跨村协会更有利于农户增收，会费制度则没有显著影响。外部制度环境十分重要：由村委会作为发起人能更好地提升协会增收效应，所在村庄与上级政府的关联较紧密倾向于削弱协会的增收效应。这与基于2003—2016年间省级数据得到的结论保持了较好的一致性。

图1  2003—2016 年各省农村专业协会的农民增收效应以及市场化程度和村委会干部数量的影响

二、制度背景

党的十一届三中全会以来，中国实施了家庭联产承包责任制，赋予农户完全的生产经营自主权。但随着生产经营转变为高度分散决策，农户不得不独自面对千变万化的市场，生产经营风险明显增大。更突出的是，组织化缺失的小农户经济使得农业科技推广日益困难，农户获取专业技术的难度和成本不断增加，极大限制了农业生产率的提升和农户收入的增加。为解决上述问题，农村专业协会作为连接市场、技术与农户的重要纽带应运而生：1980年，中国第一个专业协会成立。目前，农村专业协会已发展为致力于提供服务以促进农业农村发展和农户增收的基层社会服务组织。其业务范围主要涉及：第一，推广普及现代农业科技和实用技术，开展技术交流培训活动，提升农户的专业技术水平，引导农户依靠技术进步发展农业、增加收入；第二，提供市场信息服务，缓解信息不对称、降低交易风险和交易成本（ 李庚， 2011）。

农村专业协会秉承“民办、民管、民受益”的基本原则，展现出鲜明的科技性、非政府性和民主性等特征。科技性是专业协会的基础——其以农业科技为纽带，将农户组织起来，成为农户获取专业技术的重要媒介；且以科技手段帮助农户发展生产、增加收入是其根本目的，构成村委会的有益补充。专业协会遵循农户自愿参与退出原则，具有独立的章程，不受政府直接控制。原则上，协会的成立和会员条件较低，不受行政隶属和区域限制（可为单个村庄的，也可是跨村、跨地区的）。但实践中协会大多为村级的和乡级的，发起人和骨干成员往往是“技术能人”，故存在“能人效应”。协会的组建运行需投入资源以及协调与上级政府和村委会的关系，故在很多情况下，上级政府和村委会承担起发起人的角色，帮助农户组建和发展协会。这些都使得专业协会不可避免地受到各种干预，但总体保持了相对独立性和非政府组织的特性。这体现在：协会不以组织盈利为目的，经费主要来自规定范围内的业务收入和农户缴纳的会费等，组织盈余收入通常按农户缴纳会费的一定比例（或倍数）进行返还分红，但实践中这类协会数量较少，限制了其作用发挥。最后，与大多数非政府组织一样，专业协会十分强调民主决策的重要性；实践中由于各种原因，出现了各种“异化”现象（如“能人效应”导致的“精英捕获”），使得民主决策原则没有得到良好的贯彻，制约了协会的作用发挥。

农村专业协会的发展是我国农村基层治理体系建构中的积极探索，其与农村基层党组织（村党支部）、村民自治组织（村委会）一起构成多元化基层治理体系，对于乡村振兴具有积极意义。但其积极作用能否得到发挥，很大程度上取决于专业协会的制度安排，以及与其他治理主体（村委会和上级政府等）的互动（外部制度环境）。本文从理论和实证两个层面剖析农村专业协会对农户收入的影响及其制约因素。

三、结论

历经40年的积极探索，中国逐步形成了以基层党组织为核心、村委会为主体、社会组织为有机组成的农村多元化基层治理结构。本文以农村专业协会这一基层社会组织为研究对象，首先构建简单的理论模型，剖析专业协会及其制度安排对农户收入的影响及其机理，提出理论命题，进而利用2126个村庄的调查数据和倾向得分匹配双差分法进行实证检验。

研究表明，专业协会对农户收入的影响不明确，与其制度安排有关。专业协会没有在促进农村经济发展和农户增收方面发挥显著的积极作用；引入会费制度对专业协会的增收效应没有明显影响，引入盈余返还分红机制则可产生较强的激励作用、提升协会的增收效应，加强组织内部民主建设亦总体有助于发挥协会的增收效应，立足单个村庄需求建立的协会较跨村协会更有利于农户增收。分析还表明，外部制度环境对专业协会的增收效应具有重要影响：由村委会作为发起人有利于发挥多元基层治理机制的互补作用，提升协会的增收效应，所在村庄与上级政府的关联较紧密倾向于削弱协会的增收效应。

上述结论具有较好的一般性，对于新时代如何促进农村专业协会更好地发展并完善我国农村基层治理、实现乡村振兴具有良好启示。党的十九大报告提出乡村振兴战略，为更好地完成这一战略任务，政府应积极培育、促进农村专业协会等基层社会组织的发展，全面提升农村组织化程度。就本文研究来看，需着重加强如下两方面的建设。第一，优化健全农村专业协会的制度安排和内部治理结构。特别地，应积极引导农户设计构建更加科学合理的协会制度架构；尤其应完善激励机制，适当引入盈余返还分红机制以有效激发农户的主体积极性；加强组织内部民主建设以有效避免“精英捕获”等“异化”现象，保护农户的合法权益。第二，营造有利于农村专业协会发展的良好外部环境，特别应明确规范上级政府、村委会和专业协会等多元基层治理主体的关系，有效调动各主体的积极性，更好地发挥多元主体间的互补作用。第三，进一步增强上级政府和村委会的支持引导作用，明晰各主体的治理边界，避免村委会尤其上级政府的不当干预。这些研究发现和政策建议对于中国其他基层社会组织的发展亦可能具有良好的普适性。

本文根据原文内容整理，原文请参阅贾俊雪、秦聪,《农村基层治理、专业协会与农户增收》,《经济研究》2019年第9期。

整理：薛    畅