本文作者：

谢浥好，中国人民大学财政金融学院博士研究生；

冯帆，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生；

韩镕泽，中国人民大学财政金融学院博士研究生；

代志新，中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师。

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内容提要：规范行政执法、杜绝“逐利执法”，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，也是优化区域营商环境、激发市场主体活力的重要制度保障。本文基于2016—2023年新三板中小企业数据以及城市层面罚没收入相关数据，实证分析了地方罚没收入依赖度上升对中小企业劳动雇佣规模的影响及其作用机制。研究发现，地方罚没收入依赖度上升将抑制中小企业的劳动雇佣规模。这一效应在非高新技术、非“专精特新”和小微类型的企业中以及在期初高财政压力或高罚没执法强度地区更明显。为应对此类非预期负担，企业倾向于解聘生产岗位的员工和低学历的员工。机制分析发现，地方罚没收入依赖度上升不利于区域营商环境优化，具体表现为抬高中小企业的制度性交易成本、加剧其融资约束并削弱其经营预期，从而抑制中小企业劳动雇佣规模扩大。拓展研究发现，罚没收入治理改革能显著扩大中小企业的劳动雇佣规模。本文研究结论为新发展阶段加快推动有效市场与有为政府有机结合、优化营商环境和支持中小微企业健康发展，提供了新的研究视角和决策参考。

一、引言

作为我国数量最多、吸纳就业最广的市场主体，中小企业在稳就业、保民生、促创新等方面发挥着不可替代的关键作用。根据第五次全国经济普查数据（见图1），中小企业从业人数占各行业企业总从业人数的比重已超过80%。从行业分布来看，在租赁和商务服务业（97.04%），农、林、牧、渔业（95.84%），文化、体育和娱乐业（93.65%）以及教育（92.82%）等与民生福祉、消费升级密切相关的领域，中小企业从业人数占比均超过九成，充分彰显了其在促进就业、支撑行业发展方面的重要地位。然而，在外部环境不确定性上升、有效需求不足、市场预期转弱、经营成本持续高企以及融资约束加剧等多重因素影响下，中小企业发展仍面临较大压力。构建稳定、公平、透明的营商环境，对支持中小企业可持续发展和维护就业稳定具有重要的现实意义。

地方政府作为区域营商环境的建设主体，承担着稳定市场主体预期与持续优化本地营商环境的重要职责。然而，自分税制改革实施以来，我国财政体制逐步形成“财权上移、事权下沉”的基本格局（范子英，2015），基层政府在承担大量公共服务与治理职责的同时，面临刚性支出不断增加与收支平衡压力加大的现实困境（高培勇，2018）。地方政府可支配财力增长受限，短期内难以兼顾推动经济增长与优化营商环境的双重目标。积极开拓新的财源，成为地方政府缓解财政压力的重要路径（谢浥好等，2025）。罚没收入因地方分成比例较高以及地方自由裁量权较大，成为部分地方政府弥补财政缺口的机动财源。国家统计局数据显示，2008—2024年，我国地方罚没收入规模及其在一般公共预算收入中的占比均呈波动上升趋势。各地频现的“乱罚款”通报案例，从侧面反映了地方罚没执法中可能存在的“逐利增收”倾向。从理论层面而言，罚没执法应以纠正市场负外部性、维护执法公正为目标，但是，若罚没收入成为“逐利执法”的工具，可能通过提高企业合规成本、增加经营不确定性与削弱市场信心，抑制企业的用工规模和招聘意愿。

图1 中小企业从业人数占全部企业从业人数比值

资料来源：第五次全国经济普查数据，收录于《中国经济普查年鉴（2023）》。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》指出，“持续稳增长、稳就业、稳预期”“充分激发各类经营主体活力”“支持中小企业和个体工商户发展”，并强调需“健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”。在这一政策导向下，一系列现实问题亟待学术界予以回应：地方政府对罚没收入依赖程度的上升，是否对中小企业的劳动雇佣规模产生抑制效应？如果存在抑制效应，背后的作用机制是什么？地方罚没收入规模的扩张，是否在一定程度上反映了地方政府“逐利执法”的倾向？对此，治理路径有哪些？围绕上述问题的探讨，对深化理解政策执行效果、推动营商环境持续优化，具有重要的理论与现实意义。

本文基于2016—2023年新三板挂牌企业中的中小企业数据，结合城市层面罚没收入及相关区位信息匹配数据，揭示了我国城市罚没收入依赖度的时空演变特征，实证检验了地方罚没收入依赖度上升对中小企业劳动雇佣规模的影响程度、作用机制与可行的改善途径。研究结果表明，地方罚没收入依赖度每提高1个百分点，将使中小企业劳动雇佣规模降低约0.95%。机制分析发现，地方罚没收入依赖度上升不利于区域营商环境优化，从而降低中小企业的劳动雇佣规模。异质性分析显示，上述抑制效应在非高新技术企业、非“专精特新”企业以及小微企业样本中更突出。为应对此类非预期非税负担，中小企业更倾向于裁减生产岗位或大专及以下学历的员工。进一步分析表明，在期初财政压力较大以及罚没执法强度更高的地区，上述就业抑制效应更明显，从侧面验证了地方政府的“逐利执法”倾向。拓展性分析发现，罚没收入治理改革有助于释放中小企业就业潜力，缓解罚没收入扩张对中小企业劳动雇佣规模的负面冲击。

本文可能存在以下三点边际贡献。第一，本文为地方罚没收入扩张的微观经济效应研究提供了新的实证依据。现有文献多采用规范分析方法探讨罚没收入扩张背后的潜在经济影响（唐贺强，2021）。在实证层面，尽管已有研究开始关注驱动罚没收入扩张的影响因素（赵海益和贾驰，2016；梁平汉等，2025），但关于罚没收入扩张如何影响市场主体的经验证据仍较为有限。本文基于手工整理的城市层面罚没收入数据，综合运用多维固定效应模型、两阶段最小二乘法（2SLS）及强度双重差分法等实证方法，系统评估了地方罚没收入依赖度提升对当地中小企业劳动雇佣规模的影响。本文研究发现不仅为评估罚没收入扩张的经济效应提供了可靠的微观证据，而且进一步推动了该领域的实证研究进展。

第二，本文拓展了关于企业劳动雇佣影响因素的研究。现有文献多聚焦于积极的政策干预、技术进步和地方债务等因素对企业劳动雇佣的影响（刘啟仁和赵灿，2020；余明桂和王空，2022；毛日昇，2024；毛捷和任占尚，2025），较少关注地方罚没收入等非生产性制度因素的潜在影响。在我国地方财政对罚没收入依赖程度持续上升的现实背景下，本文从地方政府“逐利执法”的行为视角出发，将罚没收入依赖度上升蕴含的制度性负担引入企业劳动雇佣行为的理论与实证分析框架。本文研究不仅深化了对中小企业劳动雇佣行为前因及作用路径的认识，也为理解制度环境如何影响中小企业劳动雇佣行为提供了新的分析视角。

第三，本文研究结论为构建规范执法与激发市场活力协同发展的治理体系提供了重要政策启示。基于多维异质性分析，本文不仅识别了地方罚没收入依赖度上升对不同类型中小企业及其员工群体造成的差异化影响，而且揭示了地方政府可能存在的财政增收动机。本文通过政策评估证实，罚没收入治理改革对中小企业有显著的就业促进效应。上述结论表明，坚持清理不合理罚款、杜绝“逐利执法”，是打造法治化营商环境、激发市场主体活力的重要前提，这也为构建有效市场与有为政府良性互动的治理体系提供了学理依据。

二、制度背景、典型事实与研究假说

罚没收入是执法机关依据法律法规对违法行为实施经济处罚形成的财政收入。从功能定位来看，罚没收入兼具惩戒违法与财政汲取双重属性，是维护市场秩序、遏制不法行为的执法手段，也是地方政府财政收入的一部分。在理想的法律实施状态下，惩戒违法功能应居于主导地位，财政汲取功能仅作为执法的附带结果。然而，当地方政府面临持续上升的财政压力时，行为激励可能发生偏移，执法的裁量准则可能从基于违法事实的量罚转向基于财政收入目标的创收。这种合法形式下的目标替代，是相关文献或政策文件中所称的“逐利执法”“以罚代管”或“以罚增收”现象，在财政决算中综合体现为罚没收入占地方财政收入的比重持续上升。因此，要准确理解地方罚没收入依赖度上升对中小企业劳动雇佣规模的影响，不仅需要厘清罚没收入的收入划分与管理制度现状，也需从财政体制层面了解地方政府“逐利执法”的内在动机。

（一）罚没收入的收入划分与制度管理现状

现行罚没收入管理在制度设计层面存在一定的弹性空间，在运行层面也缺乏有效的外部约束，客观上为地方政府“逐利执法”行为提供了制度空间，主要表现在以下四个方面。

1.收入分成的制度安排强化了罚没收入与地方财政的利益关联。依据《2024年政府收支分类科目》（财预〔2023〕83号），罚没收入（剔除罚没收入退库）被划分为一般罚没收入、缉私罚没收入和缉毒罚没收入三大类。其中，一般罚没收入包含31项子科目，除1项（交强险罚没收入）明确为地方收入和4项（税务部门、民航、电力监管以及海警罚没收入）明确为中央收入外，其余26项均为中央与地方共享收入科目；缉私罚没收入全额归属中央；缉毒罚没收入为央地共享科目。以央地共享为主的分配格局，使罚没收入规模与地方财政利益形成了稳定的正相关关系，成为地方政府扩大罚没规模的内在激励。

2.省以下罚没收入的分成比例缺乏国家层面的统一规范，客观上扩大了地方政府的自主裁量权。依据《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）第二十六条，对省以下（市、县）各级政府之间的罚没收入划分，原则性表述为“按照现行预算管理有关规定确定”，并未制定具体、统一的分成标准。虽然该办法第二十七条明确了部分中央垂直管理部门罚没收入在中央与地方之间按五五分成，但地方留存部分在省以下如何分配，则完全交由各省自行规定。这种制度供给的模糊性，使各级地方政府在财政压力下，有动机和有能力通过调整执法力度和方向来影响罚没收入的实际分配结果，形成了事实上的博弈空间。

3.信息公开制度的非完备性，弱化了外部监督的约束效能。一方面，地级市政府罚没收入总额数据公开的透明度不足。部分地方政府未全面公开历史数据，即便通过依法公开渠道进行申请，也常面临不予公开或部门间推诿的情况。另一方面，绝大多数省市未进一步公开罚没收入的细分科目数据，导致罚没收入增长的具体来源被遮蔽。这不仅使“因大案要案增加”等笼统解释难以被有效验证，也削弱了外界对罚没收入异常增长开展实质性监督的能力。当前罚没收入治理存在立法层级不高、监督机制薄弱等问题（唐贺强，2021），这在制度层面进一步扩大了罚没执法的自由裁量空间。

4.罚没执法标准不统一，构成了实践中衍生“创收”行为的制度前提。统一的行政裁量权基准制度尚不健全，导致不同地区、部门在实际执法中存在尺度差异，为执法者留下了较大的自由裁量空间。地方政府在财政收支压力持续增大的背景下，逐渐产生“逐利执法”倾向。

（二）财政压力下地方政府行为逻辑与典型案例

地方政府“逐利执法”现象的发生，根植于央地财政关系与地方治理激励结构的深层矛盾之中。自分税制改革以来，“财权上移、事权下沉”的制度安排，扩大了地方政府的财政收支缺口，从而形成寻求替代性财政收入来源的持续动机。结合前文分析可知，罚没收入在特定时期被地方政府纳入增收工具箱的原因，与其制度特征密切相关：一是央地共享科目占比高，利益关联直接；二是地方自由裁量权较大，执法强度可随财政压力进行边际调整；三是管理制度尚不健全，外部监督机制缺位，为执法行为的灵活操作留下了空间。这些制度特征共同塑造了罚没收入的机动财源属性，既不像税收收入具有明确的法律依据和央地分配比例，也不像地方债务有明确的额度管控，在地方财政收入组合中处于弹性较大、约束较弱的边缘地带。国内外已有研究成果同样表明，地方政府确实存在通过“以罚增收”来缓解财政压力的行为倾向（Makowsky & Stratmann，2009；Su，2020；Su & Buerger，2025；梁平汉等，2025）。近年来公开的督查案例与司法典型案例，进一步验证了罚没收入在合法形式下的目标替代现象。相关研究将已有“逐利执法”案件归类为过度型、选择型、异地型、运动型以及寻租型等五类（李策，2025）。由此可见，当罚没收入变为地方政府的一种增收工具时，其合法形式非但不能保障市场秩序，反而可能成为损害营商环境的制度工具。

（三）城市罚没收入依赖度提升的典型事实

现有研究主要从全国或省级层面考察罚没收入的总体变化情况。为厘清罚没收入在城市层面的演变特征和为罚没收入扩张的经济效应分析提供事实基础，本文手工整理了2015—2023年中国273个城市的罚没收入数据，以此计算各城市的罚没收入依赖度，其变化趋势如图2所示。

图2 地级市罚没收入依赖度变化趋势

从区域分布特征来看（见图2），罚没收入依赖度水平呈现东北地区最高、西部地区次之、中部地区较低、东部地区最低的梯状分布。从时间变化趋势来看，样本城市平均罚没收入依赖度总体呈现波动上升的演变特征，尤其在2018年后出现显著爬升，并于2022年达到峰值，这一趋势的形成原因可能是，宏观经济下行与持续扩大的减税降费政策共同加剧了地方财政收支压力。2018年，我国减税降费规模约1.3万亿元，2019年，全年累计减税降费2.36万亿元，2020年，全年新增减税降费超过2.6万亿元。在税收收入增长承压的背景下，非税收入成为地方财政的补充来源，一定程度上推高了罚没收入依赖度。而自2023年开始，地方对罚没收入依赖度有所回落，主要得益于中央政府及相关部门持续强调规范行政执法行为。《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2022〕15号）取消了29个罚款事项。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）强调，“明确行政裁量权基准制定职责权限”“准确规定行政裁量权基准内容”。《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）强调，“坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利执法等行为”“2022年底前，完成涉企违规收费专项整治”。在规范执法政策发力下，地方罚没收入依赖水平整体有所回落。

（四）理论分析

本文认为，地方政府对罚没收入依赖程度越高，越不利于区域的营商环境优化，进而对当地中小企业劳动雇佣规模产生抑制作用，理论分析如图3所示。

已有研究表明，营商环境是影响中小企业扩大雇佣规模的关键外部因素（Ayyagari et al.，2008；Bah & Fang，2015）。与大型企业相比，中小企业在风险承受能力、资源配置效率以及市场议价地位等方面普遍处于相对弱势地位（Hsieh & Klenow，2009；陈胜蓝等，2023），这一特征使其劳动雇佣决策更容易受到外部制度性成本的约束。因此，营商环境的持续改善，对促进中小企业扩大劳动雇佣规模具有积极意义，主要体现在以下三个维度。第一，降低制度性交易成本。制度性交易成本是评估营商环境中政务环境与政企关系质量的关键指标（廖福崇，2021）。中小企业的这类成本主要包括显性合规成本与隐性摩擦成本。相应地，营商环境的改善不仅通过压缩审批周期与简化流程，直接削减了企业在准入与运营中面临的显性合规成本，提升了行政审批效率，而且通过建立流程更加透明、要求更加明确的行政管理体系，从源头上降低了因制度摩擦引发的各类非必要隐性成本。第二，缓解中小企业面临的融资约束。融资便利度的提升是评价营商环境质量的关键维度之一。现实中，中小企业普遍面临更严峻的信贷配给与融资瓶颈（Barrot，2016；刘畅等，2020）。良好的营商环境通过健全社会信用体系、规范金融市场秩序以及强化企业产权保护，能有效缓解金融机构与中小企业之间的信息不对称，从而提升中小企业的信贷可得性（Li et al.，2025），为进一步扩大中小企业用工规模提供了物质基础。第三，改善中小企业的经营预期。系统性优化营商环境，包括提高政策公开与执行的一致性、增强执法行为的规范性与可预测性，有助于中小企业形成对经营环境的稳定信心（Geginat & Saltane，2016）。在政策环境趋于明朗且可预期的条件下，中小企业经营的确定性增强，更有可能促进劳动雇佣规模扩大。综上，在良好的营商环境中，中小企业普遍面临更低的制度性交易成本、更低的融资约束与更稳定的经营预期，从而有更强的扩大劳动雇佣规模意愿。

然而，基于对罚没收入管理制度背景、典型案例以及典型事实的分析可知，当地方政府面临较大的财政压力时，罚没收入作为一类具有较大自由裁量空间的机动财源，往往成为弥补财政缺口的重要收入来源。在此背景下，行政执法过程中易出现“以罚代管”“以罚增收”等逐利化倾向，导致地方一般公共预算决算中罚没收入占比持续攀升。这不仅扭曲了行政执法的公正性，也不利于中小企业所在地区营商环境的优化，具体表现在以下三个方面。第一，推高了制度性交易成本。在财政增收导向下，罚没执法易呈现处罚力度加强、处罚概率上升的特征，导致“小过重罚”“顶格处罚”等现象增多。执法频次与处罚范围的扩大，直接增加企业在合规应对以及罚款支出等方面的显性成本。同时，执法裁量空间的扩大也可能伴随寻租行为，企业为应对处罚不确定性或寻求执法豁免，可能承担额外的非正式支出，进一步加重隐性成本。第二，加剧了中小企业面临的融资约束。在“逐利执法”的执法环境下，中小企业受到行政处罚并形成不良记录的概率上升。金融机构通常将企业信用记录作为信贷决策的关键依据。行政处罚记录的增多会向银行传递出更高的合规风险或经营风险信号，促使银行采取更加审慎的信贷策略，从而抬高中小企业的融资门槛与融资成本，加剧融资难、融资贵的状况。第三，削弱企业的经营预期。当行政裁量明显受到财政收入目标驱动时，罚没收入的持续增长可能被企业解读为监管趋严或处罚不确定性上升的信号，政策执行的一致性及可预见性降低。这种不确定性的增加会削弱企业的长期投资与扩张意愿，促使企业转向保守、收缩的经营战略，从而导致雇佣规模缩减。

综上，本文提出如下假说：

假说  地方罚没收入依赖度的提升不利于营商环境优化，具体表现为推高制度性交易成本、加剧融资约束、削弱经营预期，从而对中小企业劳动雇佣规模产生抑制效应。

图3  理论分析

三、实证设计、变量定义与数据来源

（一）模型设定

为考察地方罚没收入依赖度上升对中小企业劳动雇佣规模的影响，本文构建如下模型：

式中，下标i、下标c、下标t、下标p分别代表企业、城市、时间和省份；Employ_i,c,t为被解释变量，代表城市c的中小企业i在t年的劳动雇佣规模；核心解释变量Fine_c,t−1为城市c在t−1年的罚没收入依赖度；X_i,c,t−1为控制变量集合，涵盖城市和企业两个层面的特征；λi为企业固定效应，控制企业不随时间变化的影响因素；δ_p,t为省份—年份交互固定效应，控制各省份在不同年份面临的宏观冲击与政策变化对估计结果的潜在影响；μ_i,c,t为随机扰动项。式（1）标准误在城市层面进行聚类调整。

在模型设定中，本文将核心解释变量与控制变量均作滞后一期处理，主要基于以下考虑：一是为缓解反向因果导致的内生性偏误；二是企业雇佣决策对地方政策环境的反应存在时滞，滞后设定更符合其动态调整过程，也能有效捕捉地方罚没收入依赖度以及其他控制变量影响中小企业劳动雇佣规模的滞后效应。

（二）变量说明

1.被解释变量（Employ）。参考余明桂和王空（2022）、毛其淋和王玥清（2023）的做法，本文采用每年度中小企业员工总数的自然对数来衡量中小企业劳动雇佣规模。

2.核心解释变量（Fine）。本文采用地方罚没收入依赖度来衡量，即罚没收入与一般公共预算收入的比值。理论上，该比值越高，地方财政对罚没收入的依赖程度越高，财政收入质量越差。在控制其他因素后，该比重的持续升高，可视为地方政府将罚没收入作为增收工具的行为倾向及程度的综合反映。

3.控制变量。本文从企业和城市两个层面对控制变量进行控制。第一，企业层面的控制变量如下：总资产净利率（Roa）采用企业净利润与总资产的比率来衡量；企业规模（Size）采用企业总资产（亿元）进行度量；企业资产负债率（Lev）采用总负债与总资产的比率作为代理指标；企业成长（Growth）采用总资产同比增长率作为代理指标；股权集中度（Owner）采用第一大股东持股比例进行度量；企业资产现金回流率（Cashflow）采用企业经营活动产生的现金流量净额与总资产的比率进行衡量；企业年龄（Lage）采用企业年龄的对数进行度量。第二，城市层面的控制变量如下：产业结构（Ind3）采用三产占GDP比值进行衡量；经济发展水平（Ggdp）采用地区GDP同比增速来衡量；居民生活水平（Life）采用城镇居民人均可支配收入的对数作为代理指标；财政自给率（Fiscalself）采用一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重进行衡量。

（三）数据来源与处理

本文以2016—2023年新三板挂牌企业为研究样本，实证检验地方罚没收入依赖度对中小企业劳动雇佣规模的影响。新三板挂牌企业涵盖了大量财务信息披露规范、健全的中小企业，这为研究的可靠性与有效性提供了关键的数据基础（毛捷和任占尚，2025）。本文涉及中小企业的相关数据主要来自东方财富Choice金融终端。城市罚没收入数据系研究团队手工整理获得，原始资料主要来自以下三个方面：第一，各省、市电子统计年鉴；第二，各市级人民政府官网或市财政局依法公开的全市一般公共预算执行情况或预算（草案）、市财政决算报告等；第三，市政府门户网站信息公开专栏依法公开申请电子邮件所得的相关资料。其余城市层面控制变量数据来自各年份《中国城市统计年鉴》、EPS数据库和企业预警通。

本文遵循以下步骤对初始样本进行清洗：为了数据的可比性，剔除了四大直辖市样本；剔除了财务数据缺失、属于金融行业的企业、ST类企业、不符合中小企业划分标准以及存在明显异常值的样本；为避免极端值干扰，对研究中涉及的全体连续变量进行双侧1%水平的缩尾处理。本文最终得到企业—年份层面有效样本23477个，样本量以基准回归结果的表2列（3）为准，主要变量描述性统计如表1所示。

表1 主要变量描述性统计

四、地方罚没收入依赖度与中小企业劳动雇佣规模

（一）基准回归

表2报告了地方罚没收入依赖度影响中小企业劳动雇佣规模的基准回归结果。本文采用递进式回归策略，列（1）报告了仅控制企业固定效应和省份—年份交互固定效应的估计系数，列（2）在列（1）的基础上进一步控制企业层面特征，列（3）则继续引入中小企业所在城市层面的经济特征。可以发现，罚没收入依赖度估计系数（Fine）均显著为负，表明地方罚没收入依赖度的提高对中小企业劳动雇佣规模有抑制作用。以列（3）估计系数为准，经济意义表明，在保持其他条件不变的情况下，地方罚没收入依赖每提高1个百分点，中小企业的劳动雇佣规模平均下降0.948%。为进一步直观呈现这一影响，本文基于样本企业雇佣人数对数的均值（4.828）进行换算，对应原始雇佣规模均值约为125人。罚没收入依赖度每上升1个百分点，平均每家企业将减少约1.19个工作岗位（125×0.95%≈1.19）。

表2 基准回归结果

注：*、**和***分别代表10%、5%、1%的显著性水平，括号内是聚类到城市层面的聚类稳健标准误，以下各表同。除特殊说明外，以下各表中，控制变量、固定效应与标准误均与表2列（3）一致。

（二）稳健性检验

本文进行了以下七个方面的稳健性检验。第一，替换解释变量，分别采用罚没收入占非税收收入的比重以及人均罚没收入的对数作为新的核心解释变量分别代入式（1）进行估计。第二，替换因变量，采用劳动雇佣规模虚拟变量，即大于年度中位数赋值为1，否则赋值为0，替代原来的被解释变量进行检验估计。第三，改变模型设定形式，将模型改为全对数模型进行估计。第四，进一步控制行业—年份交互固定效应进行检验。第五，将标准误由原聚类层面调整至行业层级。第六，控制其他影响因素的干扰。一方面，考虑到地方财政压力的影响，进一步控制了地方财政压力和土地财政依赖；另一方面，控制同期其他外生冲击因素的干扰，已有研究表明，税收“放管服”改革、增值税留抵退税以及固定资产加速折旧等政策冲击对企业就业有影响。有鉴于此，参考范源源和李建军（2023）、刘贯春等（2024）、周佳音和陆毅（2024）、毛捷和任占尚（2025）的做法，在式（1）中进一步控制上述外生冲击的交互项进行回归分析。第七，为缓解企业进入与退出市场可能引发的样本选择问题，使用平衡面板数据重新进行估计。以上稳健性检验结果均验证了本文研究结论的可靠性。

（三）内生性讨论

尽管本文进行了一系列稳健性检验，但仍然可能存在测量误差或遗漏变量导致的内生性偏误。有鉴于此，本文进行工具变量检验，BartikIV的构建方法借鉴Nakamura & Steinsson（2014）、毛捷和曹婧（2021）以及张牧扬和费冒盛（2025）的研究思路：

式中，Pro_Fine_p,t为地级市所在省份p在t年相应的罚没收入依赖度；ω为恒定的权重，采用样本期初该地级市罚没收入依赖度与所在省份罚没收入依赖度之比的均值进行度量。将这一权重与地级市所在省份当年的罚没收入依赖度相乘，得到本文使用的工具变量BartikIV。就相关性而言，在现行财政管理体制下，省级政府的财政政策与预算管理对下辖地级市具有强约束力，省级罚没收入依赖度的变化通过政策传导、目标考核等渠道系统影响地级市的财政决策，从而该工具变量与地级市罚没收入依赖度高度相关。就外生性而言，省级罚没收入依赖度由省级宏观财政状况与政策导向决定，反映全省层面的整体情况，地级市辖区内中小企业的劳动雇佣情况，难以反向影响省级政府的整体财政决策，故本文工具变量相较地级市层面的残差项具有更强的外生性。

表3汇报了BartikIV的估计结果，第一阶段回归结果显示，工具变量与地级市罚没收入依赖度呈显著正相关。K-P Wald F统计值表明，工具变量不存在弱工具变量问题。在第二阶段估计检验中，地方罚没收入依赖度的估计系数依然显著为负，说明在控制潜在内生性问题后，基准回归结论依然稳健。

表3 内生性讨论

五、机制检验与异质性分析

（一）机制检验

根据前文的理论分析，区域营商环境是影响中小企业扩大雇佣劳动规模的关键因素。为验证地方罚没收入依赖度上升对区域营商环境的影响，本文从宏观和微观两个视角展开实证分析。

1.宏观视角。本文采用营商环境综合总分的对数作为各城市营商环境的度量指标，并将其作为因变量代入式（1）中检验。回归结果见表4列（1），可以发现，Fine估计系数显著为负，表明地方罚没收入依赖度上升不利于区域营商环境优化。

2.微观视角。第一，制度性交易成本的微观机制检验。借鉴王永进和冯笑（2018）的做法，采用中小企业销售费用、财务费用和管理费用之和衡量制度性交易成本，并除以总资产进行标准化处理。该比值越大，表明制度性交易成本越高，营商环境越差。第二，融资约束的微观机制检验。分别采用SA指数、信贷水平、现金持有水平以及商业信用水平作为因变量纳入基准回归进行交叉验证。首先，参考Hadlock & Pierce（2010）、鞠晓生等（2013），选用SA指数的绝对值作为企业融资约束的代理变量。其次，采用企业长短期借款总额与总资产之比来衡量企业信贷水平（叶永卫等，2024），该比值越低，企业外部融资能力越弱，融资约束越高。借鉴于文广等（2026）的研究，采用企业货币资金与总资产之比来衡量企业现金持有水平。最后，参考谢浥好等（2025），采用应付票据及应付账款占总资产的比重作为企业获取商业信用的代理指标。该比重越高，表明企业能够通过供应链关系获得更多短期流动性支持，融资约束越低。第三，经营预期的微观机制检验。采用企业购建固定资产、无形资产和其他长期资产支付的现金来衡量企业的投资支出，并除以总资产进行标准化处理以衡量企业的经营预期。以上回归结果依次如表4列（2）～列（7）所示，地方罚没收入依赖度提高显著提升了企业的制度性交易成本、加剧了融资约束、抑制了企业未来的经营预期，进一步从侧面佐证了研究假说。

表4 营商环境机制检验结果

（二）异质性分析

1.企业内部雇佣结构。为探究地方罚没收入依赖度对中小企业劳动雇佣规模的结构性影响，本文进一步从员工岗位与员工学历两个维度进行异质性检验。地方罚没收入依赖度对不同岗位和不同学历劳动雇佣影响的估计系数及90%置信区间分别如图4（a）和图4（b）所示，可以发现，只有生产人员和大专及以下学历雇员的估计系数显著为负。这表明，当面临区域罚没收入规模异常扩张时，中小企业倾向于优先缩减一线生产岗位与低学历员工的雇佣规模。可能的原因是，相较研发、技术、管理等核心岗位，生产人员通常被视为更易被替代的可变成本。低学历员工被替代的原因则可能是其技能通用性较强，人力资本替代弹性较高。这也意味着不规范的执法行为会扭曲企业的微观用工决策，对低技能群体的就业产生不利影响。

图4 异质性分析估计系数

注：0参考线代表“无显著影响”。0参考线左、右两边分别代表负效应和正效应，置信区间不与0参考线相交表示估计系数在10%水平上显著。

2.不同企业类型和企业规模。企业创新能力与资源禀赋、政策支持及市场地位密切相关。高新技术企业通常享有更稳定的政策扶持与产业定位保护，在实际执法中受到针对性处罚的概率较低。相比之下，非高新技术行业，尤其是民生服务类行业，面临更细致严格的合规监管，涉及食品安全、质量监督、商标侵权等多个方面，企业违规风险与被罚概率更高。因此，本文预期，地方罚没收入依赖度提高将对非高新技术企业的劳动雇佣产生更强的抑制作用。为此，本文分别依据企业是否属于国家级“专精特新”企业、高新技术企业以及省级“专精特新”企业进行分组回归。图4（c）中组A、组B、组C相应的估计系数显示，地方罚没收入依赖度提高对非国家级“专精特新”、非高新技术以及非省级“专精特新”企业的劳动雇佣规模均表现出更显著的挤出效应。进一步地，本文从企业规模维度考察罚没收入规模扩张影响的异质性。相较中型企业，小微企业在资本实力、融资渠道与风险抵御能力方面普遍处于弱势地位，现金流更脆弱，对非经营性成本波动的敏感度更高。据此，本文预期地方罚没收入依赖程度的提高将对小微型企业产生更显著的抑制作用。图4（c）中组D显示，小微企业组中劳动雇佣规模的抑制效应更明显，与预期一致。

3.地方政府“逐利执法”倾向的识别检验。第一，基于期初地方财政压力的异质性检验。若罚没收入扩张对企业雇佣的抑制效应主要源于“逐利执法”动机，则该效应应在财政压力较大的地区更显著。本文依据各地区期初财政压力的中位数将样本分为期初高财政压力地区、期初低财政压力地区两组进行回归，结果如图4（d）中组A所示。在期初高财政压力地区，罚没收入依赖度对中小企业雇佣的估计系数显著为负；在期初低财政压力地区，该效应不显著。这表明，地方政府在面临较大财政收支缺口时，倾向于将罚没执法作为增收工具，进而对本地中小企业雇佣规模产生挤出效应。第二，基于期初罚没执法强度的异质性检验。“逐利执法”特征同样可能体现为执法力度的加强。本文采用每万人罚没案件数量作为执法强度的度量指标，并依据期初中位数将样本划分为期初高执法强度地区、期初低执法强度地区两组进行检验，如图4（d）中组B所示，期初高执法强度地区的估计系数显著为负，表明执法力度越强，罚没扩张对中小企业雇佣的抑制作用越突出。

六、拓展分析：罚没收入治理改革的就业释放效应

前文研究表明，在“逐利执法”与“以罚代管”等刚性执法方式影响下，地方罚没收入规模的异常扩张不仅不利于执法公正性与市场预期的稳定，而且对中小企业的用工需求产生了明显的抑制效应。由此引申出的核心问题是，若通过外部政策干预约束此类执法行为，是否能够释放中小企业用工活力，从而对就业产生促进作用。

在典型事实分析部分（见图2），本文发现，2019—2022年，各城市对地方罚没收入的平均依赖程度呈现明显上升趋势。然而，随着2022年国发〔2022〕15号、国办发〔2022〕27号以及国办发〔2022〕30号等一系列取消调整罚款事项、清理违规罚款以及整治“以罚增收”“以罚代管”“逐利执法”的专项治理政策密集出台，地方罚没收入依赖度在当年出现回落拐点。这不仅直接压缩了行政罚款案件数量、降低了地方罚没收入规模，而且清晰地传递出中央整治“逐利执法”、优化营商环境的决心。由此，本文基于2019—2023年中小企业研究样本，将2022年视为罚没收入治理改革的外生冲击时点，构建如下强度双重差分模型：

式中，DID_c,t代表罚没收入治理改革，由各城市在改革前（2019—2021年）的罚没收入依赖度年均值与政策节点的交互项构成。控制变量在式（1）的基础上，进一步考虑了地方人口规模的对数、除罚没收入以外其他非税收入占一般公共预算收入的比重的影响。其他变量设定方法与式（1）一致。

回归结果如表5列（1）～列（3）所示，罚没收入治理改革对当地中小企业劳动雇佣存在显著的就业释放效应。

为了解决潜在的内生性问题，本文采用前文BartikIV作为处理强度变量（罚没收入依赖度）的工具变量进行重新估计。具体而言，将冲击时点前（2022年前）BartikIV工具变量的均值作为新的处理强度变量，将其与政策冲击时点的交互项作为罚没收入治理的工具变量。结果如表5列（4）、列（5）所示，在使用工具变量控制潜在的内生性问题之后，罚没收入治理改革仍然有利于中小企业劳动雇佣规模扩大。

表5 罚没收入治理改革的就业释放效应

七、研究结论与政策启示

就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益、经济社会健康发展和国家长治久安。本文通过手工整理城市层面罚没收入相关数据，揭示了我国城市罚没收入的时空演变趋势。在此基础上，本文实证检验了我国地方罚没收入依赖度对中小企业劳动雇佣规模的影响及作用机制。研究发现，地方罚没收入依赖度提高显著抑制了中小企业劳动雇佣规模。机制分析表明，罚没收入依赖度上升不利于区域营商环境优化，具体表现为推高制度性交易成本、加剧企业融资约束以及削弱其经营预期。异质性分析发现，为应对此类非预期负担，中小企业更倾向于裁减生产岗位和大专及以下学历的员工，受影响较大的企业类型包括非高新技术企业、非“专精特新”企业以及小微规模企业。此外，在期初高财政压力地区和高执法强度地区，罚没收入扩张对中小企业雇佣的抑制效应更突出，侧面验证了地方政府的“逐利执法”倾向。拓展分析表明，罚没收入治理改革有助于释放中小企业的劳动雇佣潜力，缓解罚没收入扩张对劳动力市场的负面冲击。

本文立足地方罚没收入持续增长的现实背景，系统考察地方政府“逐利执法”对区域营商环境以及市场主体活力的影响，为规范罚没收入管理、遏制“以罚代管”提供了现实依据，也对落实“稳就业”“保市场主体”等战略目标具有一定的政策启示。

第一，深化省以下财政体制改革，构建可持续的地方财力保障体系。为缓解基层财政压力、遏制“以罚增收”的逐利性动机，需以系统性思维推进财政体制改革。一方面，合理界定各级政府事权与支出责任，将跨区域性强、外部性显著的公共服务（如生态环境、重大基础设施等）支出责任适度上移，减轻基层支出负担。另一方面，优化地方财政收入结构，加强地方税源建设。可考虑将部分消费属性明显、税源易于追溯的消费税税目征收环节后移并划归地方，适度提高地方在共享税中的分成比例，逐步健全地方税体系。完善转移支付制度，增加一般性转移支付规模并重点向欠发达地区倾斜，降低专项转移支付的配套要求。此外，重大政策出台前应开展财政承受能力评估，辅以必要的转移支付支持与过渡期安排，保障基层财政平稳运行，从源头上弱化地方政府“以罚增收”的内在激励。

第二，推进罚没执法规范化与透明度建设，有效约束自由裁量空间。为规范罚没执法行为、提升执法公信力，需要从事前标准、过程监督到结果公开进行系统性规范。一方面，应健全行政执法裁量基准制度，在行政处罚等重点领域制定并公开发布细化、可操作的裁量标准，全面落实行政执法公示、全过程记录和重大执法决定法制审核三项制度，防止执法随意性与选择性执法。推行跨部门联合抽查机制，减少多头重复检查对企业经营的不当干扰。另一方面，应构建罚没收入动态监测与精细化公开机制。当前罚没收入虽已全额纳入预算，但透明度与可监督性仍有提升空间。应推动各级政府进一步细化罚没收入分项公开内容，例如，按执法部门、收入来源等维度进行结构化列示。在此基础上，依托省级政务数据平台，对市县罚没收入的规模、结构、部门分布及变动趋势进行常态化跟踪与智能预警，对异常增长地区及部门及时启动专项督查与审计，形成从源头防控、过程监控到结果问责的完整监督闭环，以公开促规范、以透明防滥用。

第三，实施差异化支持政策，增强市场主体经营韧性。针对非高新技术企业及中小微企业，应构建分类施策、精准滴灌的政策支持体系。一方面，在执法监管中推行包容审慎原则。对小微企业和初创主体首次发生、非主观故意且情节轻微的违法行为，可依法实行“首违不罚、轻微不罚”，或设置以教育帮助为主的“限期整改”前置程序，通过制定并完善“首违不罚”清单等举措，提升政策透明度与可预期性，切实降低企业合规成本。另一方面，加强就业与社会保障兜底功能。建立公共就业服务与企业用工需求的信息共享机制，为受影响劳动者提供免费再就业技能培训和岗位对接服务，确保失业保险、最低生活保障等社会保障网络有效覆盖，缓解短期冲击。