本文作者：

马金华，中央财经大学财政税务学院教授，博士生导师。

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，财权事权相匹配是政府间财政关系和国家治理能力的核心制度安排。所谓财权，是动员与分配财政资源的权力，包括赋税征收权、分配裁决权、资金调度权，它决定了谁有权调动资源、如何分配财政收益以及在何种范围内行使支配权。所谓事权，是国家或政府各层级在公共事务中的职责范围与治理责任，涵盖军事防务、外交、基础建设、教育以及赈济救灾等诸多方面，也意味着各级政府行使权力范围的制度性分工，用来回答“谁来做什么事”。二者合而观之，所谓财权—事权关系，实质上就是财政制度所依赖的权力与责任的契合机制。只有当财权与事权相互匹配时，财政才能既具备资源动员的能力，又能落实治理责任，形成稳定而有效的公共性。一旦两者错配，财政便会陷入动员力与履责力的双重缺失，国家能力也随之衰减。若将这一逻辑投射到晚清历史语境中，可以发现，晚清时期战费激增、赔款沉重、税制失序等财政危机的核心症结，并非单纯的收不抵支，而在于财权与事权在中央与地方之间长期处于错配状态，从而导致了财政运行的持续失衡与国家治理结构的逐渐空洞化。

一、传统视角下的晚清财政认识及其局限

晚清财政问题，早已成为学术界公认的重要议题。自20世纪以来，无论是财政史、经济史还是政治史的研究，几乎都在不同层面上触及财政困境这一核心主题。在这些研究中，“财政危机”叙事几乎成为主导：无论是赤字不断、债务沉重，还是制度混乱、苛捐杂税，学界多从“危机”的角度来理解晚清的财政现实。这一叙事之所以能够长期占据学术视野，原因在于它具有不可替代的贡献：它揭示了财政运行的艰难处境，为解释晚清统治危机提供了一个直观的经济背景，也使“内忧外患下积贫积弱”的历史印象在经验层面得到了论证性的支撑。

危机叙事的核心在于突出收支失衡与财政失序。自太平天国战争以来，国家军事与行政支出急剧上升，巨额赔款更是使财政雪上加霜。财政收入的增长远远赶不上支出的扩张，清廷长期处于入不敷出的困境。与此同时，奏销制度日渐废弛，协饷制度名存实亡，预算改革则因政治与制度的制约而难以发挥作用，财政运行缺乏有效约束。收入端的困境同样明显：关税成为偿债和列强索取赔款的工具，田赋与盐课是财政的主要支柱，但税源有限，征收困难，新设的厘金与附加税虽短期内增加了收入，却造成市场割裂与社会不满。外债与内债的举借，更使财政自主性不断丧失。重重压力叠加，使晚清财政几乎成为清朝衰败的一个缩影。在学术史上，这种危机叙事有其必然性。一方面，它回应了学者对清廷衰亡的追问：财政困境被视为国家能力下滑的重要证据，与政治腐败、军事失利等因素一道，构成了“王朝末路”的整体解释框架。另一方面，它源自一种比较视野。在与西方近代国家财政体系相对照时，清廷财政显得过于薄弱，税收动员能力不足，公共支出匮乏，因而危机叙事顺理成章地成为解释中国近代转型迟滞的核心线索。可以说，危机叙事为我们理解晚清财政提供了坚实的经验基础。

然而，过于强调财政危机，难免有所遮蔽。危机叙事的重心，主要在于财政的“量”的矛盾——收不抵支、债务膨胀、税制畸形，较少触及财政作为一种制度安排的“质”的问题。财政困境并非自然灾难，而是制度性产物。晚清财政问题若仅以“危机”来解释，显然不足，因其仅揭示了现象，未能揭示现象背后的制度逻辑。事实上，财政从来都不是孤立的账簿，而是国家在承担公共责任的同时，如何动员资源的制度化表达。换言之，财政问题不仅是收入与支出的差额，更是权力与责任的配置问题。

近年来，关于央地关系、财政分权、预算制度演进的成果不断涌现，一些学者已经注意到财权与事权的互动问题。然而，现有讨论多停留在经验层面的“财权下移”“事权扩张”的描绘，较少在理论层面系统揭示两者错配所导致的治理困境。换言之，晚清财政的制度性难题仍需一个更为清晰的分析框架。因此，在充分肯定危机叙事贡献的前提下，我们尝试引入“财权—事权”的视角，将财政理解为“权—责—财”的统一体，以对晚清财政进行再认识。这并不是否定危机叙事，而是对其加以扩展与深化：通过危机叙事，我们得以看到财政的困境；通过财权事权视角，我们得以理解财政困境背后的制度逻辑。唯有如此，我们才能进一步把握晚清财政问题的历史意义，进一步揭示其在中国近代国家治理中的深远影响。

二、晚清财政危机背后的财权事权变动

如前所述，晚清财政困境的持续性与结构性使得“危机”不能仅仅被视为财政收支的临时失衡，而必须追溯更深层的权责错配问题。从制度逻辑上看，财政是“权—责—财”的统一：谁掌握财权，谁就必须承担相应的事权；谁肩负治理责任，谁就必须拥有动员资源的能力。然而，晚清以来，中央与地方之间财权与事权的严重背离，构成了财政困境的症结。财政危机的表象，正是错配的结果。

咸同年间的太平天国战争不仅使社会动荡，更使国家财政格局的断裂。此前，清代依赖奏销与协饷维系中央集权下的财政平衡。地方虽有留用，但总体上须经中央审批，财权仍属中央。然而，战事骤起，中央财政难以为继，咸丰帝不得不授权地方督抚“就地筹饷”。这一“战时动员”的非常措施，实际上开启了中央财权下移的历史进程。地方督抚不仅实质性掌握了新的税源（厘金、杂捐），而且逐渐形成一些独立的财政机构。与此同时，事权也在膨胀：地方督抚须自筹军需，自募兵勇，并负责战后安抚与地方治理。换言之，中央财权的下移伴随着事权的扩张，形成了“权责自洽”的地方财政格局。然而，从国家整体看，这种“地方自洽”却意味着“中央空洞化”。中央财权不足，却仍需承担外交、防务、实业等国家性事务。财政危机由此不再是收入不足的问题，而是财权与事权错配的制度性结果。学界早已注意到地方财政的扩张，但大多强调“地方实力增强”或“中央集权削弱”。若从权责错配的角度看，则是中央与地方在财政结构上的分裂，这意味着国家治理的统合性被动摇。财政危机因而具有了结构性和不可逆性。

同光年间，随着太平天国运动覆灭与洋务运动兴起，中央财权下移进一步制度化。厘金作为战时筹饷的临时措施，逐渐合法化、常态化，成为地方政府的主要收入来源。与此同时，地方督抚开始主持洋务企业，设立新式学堂，扩展警务建设，其事权范围远超清代前期。然而，在事权扩张的同时，财政制度却未能实现新的平衡。中央试图通过协饷与奏销来恢复对地方的控制，但效果微弱。协饷制度名义上要求富省接济贫省，但在各省自顾不暇的情况下几乎难以执行。奏销制度更是因地方自收自用而日渐废弛。中央与地方的财政沟通机制被严重破坏，财权实际上被分割为“外销有名，内销失实”。

从表面上看，晚清财政的确呈现一系列制度性废弛现象：奏销失灵、协饷难继、预算改革无果等。若进一步追问这些制度为何会同时失效，则可以发现其背后是权力与责任关系的长期失衡。中央在对外赔款、军事防务等方面的责任不断加重，却缺乏与之相应的财源动员能力；地方在筹措经费、推行洋务与承担地方治理时，确实获得了较大的操作空间，但这种空间并非建立在制度化的权责配置之上，而是更多起源于一种临时性、权宜性的动员。它并没有形成稳定的财政均衡，反而进一步凸显了中央与地方在财权与事权之间的错配。危机不仅是制度本身的松弛，更是权力结构与责任结构未能有效衔接的表现。这也从另一个视角解释了为何同光之际虽有“中兴”，财政危机却并未真正缓解。制度化的下移并未形成全国性的财政均衡，反而固化了地方财政自立与中央财政空洞的二元格局。

甲午战争及其赔款，将中央财政推入更深的泥淖。面对沉重的外债及不断扩张的支出责任，中央不得不尝试重新集中财权。光宣之际中央推行预算制度，建立度支部，试图通过现代财政手段统一收支。然而，中央的努力却始终受制于地方的既得利益。各省对厘金、盐课、杂捐等收入的掌控，清廷已经无力干预，奏销制度难以恢复，地方更有余力发行地方债券，甚至自行举借外债。

此时的财政困境，与其说是“中央无力”，毋宁说是“权责错配”的必然结果。中央虽然在制度上仍然掌握着对国家性事务的最终责任，尤其是在外交、赔款与全国性军政事务上无可推卸，但其所依赖的传统财源已难以支撑这些责任，倘若财力无法维系，运转失序，崩溃只是时间问题。与此同时，地方督抚在洋务、新政乃至区域治理中被赋予了更广的职能空间，却缺乏与之相匹配的、法定化的稳定财权，只能依靠厘金、外债、捐纳等非常手段予以支撑。由此形成的格局，并非中央空洞与地方实质的简单对立，而是中央与地方在不同层面同时陷入“有责无财”的困境。正是在这种双重错配下，财政危机才表现出延续性，并不断侵蚀国家治理的整体效能。

甲午战后，这种错配并未因改革而得到纠正，反而被不断固化为一种路径依赖。地方督抚借洋务和新政之名，扩张自主的财政处置空间，并通过层层摊派与附加税收，将非常手段逐步推入常态化。清廷也意识到财政秩序的紊乱，并试图通过“清理财政”与“预算改革”等措施来重建财权与事权的边界。光绪三十四年（1908年）的财政清查，即是一次典型的制度努力。中央意欲借此厘清各省收支，统一账目，但这一举措自始至终遭到地方督抚的普遍抵制。与此同时，预算改革亦未能突破央地分歧。度支部在新政背景下试行预算制度，但与地方的争论不休，直到清廷覆灭，国地两税划分始终未能形成共识。

综而观之，晚清财政危机，并非偶然的财力枯竭，而是权责关系失衡在历史进程中的层层沉积。自咸同年间的战时动员，到光宣之交清理与预算改革，中央的制度努力与地方的既得利益形成反复的拉锯，国家财政逻辑由此裂解为“有责无财”的双重困局。晚清中央与地方之间的财权与事权，不是清晰的分配，也不是稳固的契约，而是在战时动员与临时拼凑中不断变形。奏销失灵，协饷难继，预算无果，清廷财政从未真正建立起一个以“权—责—财”为内在逻辑的体系，财政运行既不能形成自洽的整体，又难以生成持续的秩序，进而纷乱如丝、积弊滋生，其危机也由一时困顿演化为不可逆转的制度性崩坏。

三、财权事权错配与晚清财政困局

从制度经济学的视角来看，财政并不仅仅是一套收支的平衡术，而是国家制度安排的核心组成部分。制度的本质在于界定权利与义务，界定谁可以支配资源、谁必须承担责任以及如何通过一套约束机制来降低不确定性。因而，财政制度不仅是技术性的收入与支出问题，更是权力配置、责任落实与资源动员之间的契合机制。当权力与责任相互对应时，财政可以有效运行；而一旦出现脱节，财政困境就会以制度性方式显现。换言之，财政危机并不完全在于收入不足或支出过度，而在于“权—责—财”三者关系的错配。

晚清财政困局正是这种错配的典型体现。鸦片战争以来，中国所面临的内忧外患，使国家必须同时承担沉重的军事、外交与建设责任；地方因战乱与新政，也不断扩展自身治理职能。但在权力配置层面，中央与地方之间既未形成明确的法理界限，又缺乏有效的制度协调机制。中央仍保有名义上的财政裁决权，却难以将地方收入纳入统一体系；地方虽握有日益扩大的处分权，只能满足局部需要，无力形成全国性的统摄能力。最终，中央与地方均陷入“有责难尽”的困局。这种困局并非偶发，而是制度结构内在矛盾的产物。制度的有效性取决于权力与激励的匹配。晚清财政恰恰缺乏这一匹配：中央拥有对外赔款与京师防务等不可推卸的责任，但其可动员的财权已被严重侵蚀；地方虽借助厘金、杂捐获得了相当的财政处分权，在教育、洋务、地方防务等方面责任日增，财力却不足以支撑。于是出现悖论性的格局：中央与地方都同时处于“有责无财”的状态，财政危机遂表现为共同困局。这一结构性错配，从另外一个视角解释了为什么财政问题并未因局部改革得到缓解，而是长期延宕并不断恶化。

需要特别指出的是，所谓“财权下移”并不等同于“财力充裕”，所谓“事权扩张”也并不意味着“责任落实”。地方确实获得了更多收入处分的空间，但这些收入往往零散且不稳定，无法满足治理责任的持续增加。中央虽在制度上仍握有裁决权，但奏销制度松弛、协饷名存实亡，使其调配能力大幅削弱。换言之，财权的“形式存在”与财力的“实质缺位”并存，事权的“范围扩张”与责任的“履行落空”并存，这正是错配的关键。在这一意义上，晚清财政困局应当被理解为制度悖论的集中呈现。中央、地方财政陷入“有制无效”的境地，奏销、协饷、预算等安排皆未能提供有效的制度安排。财政作为国家治理的中枢，本应通过权力与责任的统一来生成公共性，但在错配格局下走向了碎片化，财政公共性逐渐流失。税收越来越依赖临时性的捐纳，财政开支越来越偏重自保性的事务，国家与社会之间的财政联结日益脆弱。

这一困局不仅造成了清末的财政危机，更深刻影响了近代中国国家能力的提升。有学者认为，制度安排一旦失衡，就会形成路径依赖与锁入效应，使效率损失长期固化。晚清财权事权错配，恰恰展现了这种路径依赖：中央与地方的财政关系陷入僵化，改革措施难以突破，财政赤字与债务危机不断积累。辛亥革命的爆发，乃至民国时期财政的割裂、分散与虚弱，均可视为这一制度错配的延续与外化。因此，“财权事权错配”揭示了晚清财政困局的制度性原因：权力配置与责任承担的不对称，使财政在资源动员与责任履行之间始终存在落差，进而造成国家能力的长期流失与制度性衰减。

正是在这一意义上，晚清财政问题不只是危机的叙事，更是制度错配的逻辑结果。对这一点的把握，有助于我们超越“财政衰败”的现象，进入国家治理结构失衡的深层解释，也为理解中国近代国家转型的艰难历程提供了新的分析视角。

四、从财权事权视角对晚清财政的再认识

引入财权与事权的分析框架，能够扩展我们对晚清财政的再认识。长期以来，“危机叙事”框架更多停留在财政表层的表现形态，而对背后权责关系的制度逻辑关注不足。事实上，制度的核心在于界定权利与义务，降低不确定性。财政作为国家制度体系的核心，其运行逻辑在于“权—责—财”的统一。当财权能够支撑事权，财政就能有效动员资源并维系国家能力；一旦财权与事权错配，财政便陷入制度性困境。换言之，财政危机的根源不仅在于“钱不够”，还在于制度未能实现权力配置与责任承担的相互契合。从这一角度看，晚清财政的意义被重新揭示出来。中央与地方的财权并非简单的“此消彼长”，而是名义与实效的双重分离：中央在制度上仍掌握裁决权，却无法有效动员地方财源；地方虽然开征厘金与杂捐，获得较大空间，但缺乏全国性统摄能力。与此同时，事权的普遍扩张，使中央必须承担赔款、外交与京师防务等国家性事务，地方则被要求推行洋务、新政与地方治理。这种普遍的责任增加，却没有得到与之匹配的财力支撑。这种制度性失衡，正是晚清财政危机得以延宕而难以弥合的深层逻辑。这种“错配”也意味着晚清财政困局不仅仅是财政危机本身，更是治理结构危机的显现。财政的公共性在这一格局下逐渐流失：税收日益依赖临时性的捐纳与附加，社会负担加重，但难以转化为公共产品；财政在国家与社会之间的联结功能被不断削弱，继而国家能力呈现衰退。晚清财政恰恰体现了这种情形：即使有奏销改革、预算改革等制度尝试，仍无法扭转财权事权错配的格局，财政赤字与债务危机只能在低效制度中不断累积。

从财权与事权的角度再认识晚清财政，不是要否定危机叙事，而是要在危机叙事的基础上揭示其背后的制度逻辑。危机叙事强调“财政困境”，财权—事权视角则揭示“制度错配”；前者让我们看到财政的赤字与失衡，后者让我们理解这种失衡如何嵌入国家治理的整体结构。两者不是相互对立，而是互为补充：危机叙事呈现了财政的“量”的矛盾，财权事权视角则揭示了财政的“质”的困境。这种再认识具有双重意义：其一，它丰富了我们对晚清财政的理解。财政并非孤立的经济账目，而是权力配置与责任落实的集中反映。财政困局的核心，不在于财政部门的无能，而在于制度无法将“权—责—财”统一起来。其二，它拓展了我们对中国近代国家转型的解释框架。辛亥革命的爆发、北洋政府时期的财政分裂、南京国民政府集中化努力的受挫，都可以看作是晚清制度逻辑的延续。换言之，晚清财政问题不仅是王朝末路的注脚，更是中国现代国家建构艰难的制度起点。

再认识晚清财政，意味着我们可在危机叙事的基础上扩展制度逻辑的解释力。正如有学者所言，制度决定了激励结构，激励结构决定了行为结果。晚清财政的困局，正是因制度错配而导致激励扭曲的典型案例。由此观之，财政并不仅仅是关于收支的技术性问题，而是国家制度秩序的缩影。透过财权与事权的分析框架，我们不仅能够更深刻地理解晚清财政的困局，也能够把握中国近代国家能力受限的制度原因。

国家治理的有效性，不仅仅取决于资源的绝对多寡，而在于权力配置之间能否实现制度化均衡。米格代尔曾指出，国家之所以能够展现能力，不在于其是否掌握全部资源，而在于能否通过制度性安排将社会资源纳入统一的权威结构；若权力分散、责任失衡，国家就会沦为“碎片化国家”，其治理能力必然受损。同样，斯科特在研究治理困境时强调，国家秩序并非凭空生成，而是依赖于资源调度权与责任承担的稳定契约关系。制度并非静态约束，而是由激励结构、网络外部性与组织路径共同构成的动态均衡。从这个意义上来说，财政就不是单纯的收支簿记，而是国家在激励与约束交织中生成的一种制度化均衡。

财权与事权关系可以看作是国家治理逻辑的关键环节。财权所代表的并不是单纯的收入裁量，而是组织间资源调度的主导权；事权所代表的也不是简单的职责清单，而是制度性责任的归属边界。财权的分散化与事权责任的扩张性通过制度网络的外部性彼此叠加，最终就会导致财政困境、低效均衡，国家能力削弱。晚清的财政危机正是这一逻辑的历史化呈现。财权的下移并未制度化，反而使地方财政在局部层面形成了收益依赖；事权的扩张缺乏财力支撑，导致治理责任在制度上不断堆叠，在实践中被逐渐虚化。此种财权—事权非对称性嵌置，而是诱发了财政制度的“名实分离”：在形式上，中央仍保有最终裁决权；在实质上，地方却通过临时税源维持局部治理；在责任上，中央与地方同时承担过度扩张的事务清单；在财力上，却无一方能够生成稳定的公共性。由此，财政不仅未能充当国家治理的中枢，反而成为制度断裂的放大器，财政无法通过“权—责—财”的均衡机制来维系国家公共性，财政制度的衰败演化成为国家治理能力衰减的制度化轨迹。晚清财政困局不仅揭示了王朝体制的脆弱，更为国家治理的理论研究提供了生动的案例。它给我们的历史启示是：国家能力的生成不仅依赖于财政收入的量化累积，也取决于制度是否能够将资源动员的权威与公共责任的边界嵌入同一激励结构之中。财政现代化不仅是财源扩展或预算改良，更是通过制度重塑，确保财权与事权的边界清晰、契合稳定。财权与事权适配，财政才能发挥国家治理的基础和支柱功能，国家能力才能在制度化的契合中获得持续稳固的支撑。