核心提示：本文立足国民收入分配流程，从居民福利角度出发，将居民分配问题分解为居民收入分配、公共服务分配、税负分配和财富分配四个维度，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果。研究结论为：我国地区间、城乡间基本公共服务分配不平等程度较高；政府转移性支出对公平分配的贡献远高于个人所得税的效果；政府收入结构和税制结构使得税负分配具有明显的累退性；财产税的缺失导致在财富公平分配上存在政策空白。因此，应加大转移性支出力度，调整政府收入结构并优化税制结构，推进公共服务均等化，尽快推出房地产税。

公平分配的四个维度与政府作用

国民收入分配流程：在国民收入创造环节，生产部门雇佣资本和劳动等生产要素从事生产，在国民收入创造过程中，要素所有者取得相应的要素收入，由此形成国民收入初次分配格局；国民收入初次分配有可能导致居民收入分配差距扩大，对此，政府通过对要素所有者征收 所得税，以及对居民进行转移性支出改变分配格局，该环节称为国民收入再分配环节；国民收入经过再分配后形成政府、企业和居民可支配收入可支配收入使用方向是储蓄（或称投资）和消费，该环节称为国民收入使用环节；居民投资收益会逐渐累积，由此形成居民财富。沿着国民收入分配流程，可以发现存在四个维度的公平分配：一是居民收入分配，分配结果直接决定着人们可支配收入水平；二是公共服务分配，政府提供的公共服务与个人消费一样会影响个人福利水平；三是税负分配，居民取得可支配收入后用之消费，消费品含有的商品税高低会影响居民消费的多寡；四是财富分配，财富随着时间累积，居民间财富水平差距会越拉越大，因此也是公共分配的关注对象。在这四种分配中，社会比较关注的是居民收入分配，主要是因为它比较明显，也容易度量。其他三种分配度量的难度较大，也比较隐蔽，不公平的情况不易为人察觉。实际上，由于公共服务分配、税负分配和财富分配都会对居民的福利平等和效用状况产生很大的影响，因此后三种分配公平也非常重要。

政府干预国民收入分配的经济手段主要是收入政策和支出政策。在国民收入初次分配环节，政府可针对流转商品（包括服务）征收商品税，征收商品税会改变要素的相对价格，由此会影响生产结构，从而影响国民收入初次分配格局。在国民收入再分配环节，政府通过对要素收入征收劳动所得税或资本所得税来调节要素所有者的收入，政府转移性支出如养老金支出、救济支出等会变成居民转移性收入，因此所得税和政府转移性支出均会改变居民可支配收入，影响居民收入分配。同时，政府用于公共服务的支出又会影响公共服务分配。在国民收入使用环节，居民将可支配收入用于消费或投资，当居民购买消费品时，消费品里面含有的商品税会提高商品的价格，从而增加居民的税负分配；投资所得包括投资收益和投资处置所得缴纳的税款也会影响居民的税负分配。居民储蓄的一部分会作为财富积淀下来，财富的典型表现是房地产和遗产，当政府征收房地产税和遗产税时，又会改变和影响居民财富分配状况。

公共政策与居民收入分配

本文使用2002-2009年国家统计局城镇住户调查数据，测算在国民收入的再分配环节中，政府通过征收个人所得税和进行转移性支出改善初次分配不平等状况。2002-2009年，我国城镇居民人均市场收入的基尼系数均值为0.41031，这是由市场力量导致的我国不平等程度。而城镇居民人均可支配收入的基尼系数均值为0.34057，与人均市场收入的基尼系数相比下降了0.06974。也就是说，通过我国政府收入再分配政策的调节，城镇居民收入不平等程度下降了17%。从时间趋势来看，市场力量导致的收入差距呈波动上升趋势，2009年稍有下降，人均可支配收入的基尼系数与人均市场收入的基尼系数变化趋势相同。为了比较社会保障缴费、个人所得税和转移性支出对收入差距的作用效果，我们计算各政策工具介入后的RE指数，以及各政策工具的相对效应，社会保障缴费使基尼系数下降的均值为0.00166，个人所得税使基尼系数下降的均值为0.00273，转移性支出使基尼系数下降的均值为0.06536。在收入再分配政策的总体效果中，三者占比的均值分别为3.23%，3.88%，93.30%。这说明，从基尼系数下降的幅度来看，转移性支出的调控效果更强。从时间趋势来看，社会保障支出的效应数值在2002-2006年保持在0.003左右，2007年下降为0，2008年稍有上升，2009年降为负值。转移性支出的效应数值在2002-2004年持续下降，2005-2009年基本呈上升趋势，2009年为0.07458。个人所得税的效应数值在2002-2009年基本呈上升趋势。

间接税与税负分配

居民的边际消费倾向越高，实际负担的税款占可支配收入的比重就越高。由于低收入者的边际消费倾向一般高于高收入者，因此低收入者负担的税收占比就高于高收入者，这意味着一国商品税比重越高，税负分配越不平等。我国的税制结构以商品税为主，直接税占总税收的比重仅为1/3左右。商品税的代表是增值税、营业税和消费税，如果不算进口商品税收，2013年 三税占总税收的比重分别是26.8%、15.9%、8.2%，合计50.8%，全部税收收入中约70%是间接税，税负分配呈现较强的累退性。

政府支出与公共服务分配不公平

根据公共服务的内容和形式，可以分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务和社会公共服务。以教育和医疗为例，公共教育经费支出中，一是区域之间教育资源分配不均衡问题比较突出，二是教育资源分配上存在所谓的“中部塌陷”问题；和教育资源的配置类似，不同地区之间特别是东、中、西部地区间政府医疗卫生支出水平差距明显，同样存在“中部塌陷”问题。公共服务分配不公平不仅对居民的收入分配和效用产生重大影响。

财产税与财富分配不平等

与住户收入调查数据相比，住户财富状况更具有隐蔽性，但是财富分配不平等急剧扩大是不争的事实，中国财产分配不平等程度远高于收入分配、税负分配和公共服务分配。调整财产分配的最有效政策是征收财产税，典型代表是房地产税和遗产税。但是在我国，这两种税基本处于缺失状态。

本文沿着国民收入分配流程，指出居民间公平分配主要有四个维度：收入分配、税负分配、公共服务分配和财产分配，并分析了公共政策在公平分配中的作用和效果，结论为：第一，在国民收入再分配环节，个人所得税和政府转移性支出影响收入分配。目前，我国政府再分配政策可让居民间收入基尼系数降低6.97个百分点，其中政府转移性支出的贡献在95%左右，远高于个人所得税效果。第二，在国民收入初次分配环节，政府用于公共服务支出会影响公共服务分配。我国地区间、城乡间基本公共服务分配存在很大的不平等，并且近十年来未得到明显改善。第三，在国民收入使用环节，政府征收间接税会影响税负分配。我国税制结构以间接税为主，并且庞大的政府性基金也起到类似间接税作用，这种政府收入结构使得低收入者承担的税费高于高收入者，税负分配明显不平等。第四，居民储蓄的结果会形成财产，政府征收财产税会影响财产分配。我国财产税近乎缺失，对改善财产分配基本没起到作用。

综合《十三五规划纲要》中提出的相关目标，以及我国经济发展趋势、财政收支结构及公共政策实施特点，我们认为，要缩小居民间分配差距，我国公共政策可做如下调整：一是进一步加大政府转移性支出力度，缩小居民收入分配差距；二是调整政府收入结构，降低间接税占比，提高直接税的比重，同时减少政府性基金规模，降低税负分配的累退性；三是要进一步均衡地区间财力差距，公共服务支出更多地向农村倾斜，缩小基本公共服务分配不平等；四是尽快推出房地产税，使之起到调节财产分配的作用。

原文参见：王秀芝，尹磊：《中国公共政策与公平分配——基于国民收入分配流程的分析》，《教育与研究》2016年第5期。

责任编辑：徐捷