中国共产党的第十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，之后党的多次重要会议强调要加快建立现代财政制度。国家治理是涵盖了政治、经济、社会、生态、文化这“五位一体”的治理，而不仅仅限于经济层面。但是，传统财政学研究几乎等同于公共经济学研究，它的理论大厦建立在“市场失灵”和“公共产品”这两个核心概念基础上，政府干预市场的理由在于弥补市场失灵或提供公共产品。但是显然，中国改革者意识到财政影响的不仅是经济治理，而是会在更广泛范围内影响国家治理，它是“庶政之母”、“邦国之本”。

财政制度是推动国家治理现代化的关键制度：财政是政府与市场、政府与社会关系的互动平台，它的运行方式体现着政府的市场和社会治理能力的高低。国内财政学界认识到传统财政理论的局限性，积极响应“现代财政制度”这一个新的时代命题并展开论证，如高培勇（2014）以“公共性、非营利性和法治化”三大特征概括现代财政制度的形态，邓力平（2015）认为大国财政应同时具有“中国特色”与体现“时代特征”，郭庆旺（2017）提出现代财政制度构建应坚持公平、效率和法治原则，刘尚希（2018）从公共风险角度提出财政研究的框架，吕炜和靳继东（2019）从中国财政发展的历史和实践归纳财政的理论逻辑。

当前主流财政学研究范式是建立在新古典主义经济学基础上的，它自然将财政学研究与商品交换联系起来，这也就局限了财政研究的视野。当前世界正处于百年未有之大变局中，在这个历史进程中，我们尤其强调要统筹发展与安全，实现稳增长和防风险长期均衡。公共性作为财政的本质属性，它的一举一动均会影响着公共秩序，也就是影响着经济和社会秩序的建设和走向，进而影响着发展和安全问题。实际上，中国自古至今，在国家治理思想中就高度重视秩序建设问题，仅从效率或公平的经济角度构建财政制度是有其局限性的。当前为推动国家治理现代化，有必要从公共秩序视角思考现代财政制度的理论基础与构建方向。

二、财政研究基础的新维度：公共秩序

（一）制度、秩序与秩序形成

现代经济学已经充分认识到，制度的好坏对经济表现具有重要作用。实际上，制度与经济表现之间，存在“秩序”这一关键因素。制度可简单定义为规则，而秩序则是一套关于行为和事件的模式。制度与秩序有密切关系，制度的关键功能是影响秩序的演变方向，但是不能说，秩序的形成完全来自制度，文化、信仰、政策等因素都可影响秩序。秩序分为私人秩序和公共秩序，私人秩序属于私人内部事情，不属于本文研究范畴。公共秩序是为维护社会公共生活所必需的秩序，也称为“社会秩序”。它的基本内涵概括为三个方面：一定社会结构的相对稳定；各种社会规范的正常实施；把无序和冲突控制在一定范围。

大多数经济学家承认，秩序的形成过程有两种，一是自发演进，二是人为设计。自由主义者强调自发演进秩序的优越性，但是，以波兰尼（2007）为代表的强调政府合理发挥作用的学者认为，市场自发的秩序将最终导向市场社会并引发灾难。随着社会复杂性的增加，社会冲突风险、不确定性风险会增大，为了保证经济增长和社会秩序稳定，政府活动的范围会不断扩大，这集中体现在财政支出规模的不断扩张上。从世界范围考察，主要发达国家财政支出占GDP比重自19世纪下半叶起经历了长达百年的大幅度上升过程。

（二）公共秩序是一种社会公共需要

马克思在关于国家与经济、社会关系的诸多论述中，阐述了“社会公共需要”思想。马克思将“社会需要”分为三大类：满足共同生产条件的社会需要，如公共工程；满足共同消费条件的社会需要，如教育；为共同生产条件和共同消费条件服务的社会需要，如公共管理。社会公共需要与历史发展阶段相关，并且它会“随着新社会的发展而日益增长”（杨静，2016）。国内财政学者在关于财政本质的争论中，也形成了“社会公共需要论”这一代表性理论（何振一，1985；陈共，2020）。然而，遗憾地是，目前文献对什么是“社会公共需要”及其实现路径等核心问题，仍缺乏深入研究。

那么，社会公共需要的构成是什么呢？什么样的需要会使得个体的需要上升到社会公共需要呢？本文认为，个体需要主要是物质、自由、权利、秩序，对此西方自古希腊以来就有大量先哲的论述。自由和权利更多是个体需要，而物质和秩序可以上升为社会公共需要，它的表现即是公共产品和公共秩序。公共秩序具有系统性、非随机性、可理解性，对社会稳定和经济发展具有重要作用，它的价值在于：一是它是人的基本需要，如卢梭（2019）所言，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”；二是开放式秩序有助于激发社会活力，如诺思等（2013）所言，“权利开放秩序中的公民有共同的信念系统：强调平等、共享和普遍的包容”，非人际关系化交换占主导地位。也正因为如此，有制度经济学家（柯武刚和史漫飞，2004）认为：“公共政策的中心功能应当是支持和增强社会秩序和经济秩序”，“所有的公共政策都是秩序政策”。

自由市场经济发展一方面带来了物质的丰裕和人民活动的自由，但另一方面也会带来社会失范和失序。自由市场经济会破坏秩序主要基于三方面原因：一是它推动人与自然的商品化，由此将严重冲击原有社会秩序；二是经济利益的多元化使得国家对社会的控制放松；三是经济增长和技术变革通常伴随着熊彼特所说的“创造性破坏”进程，由此会破坏已有的社会结构。除此之外，全球交易分工网络的扩大，实际上也给社会增加巨大不确定冲击的风险，处理不好会导致经济发展与社会失序同步。在这样的宏大历史进程中，建设一个良性公共秩序无疑是社会公共需要，也是国家治理的核心。

（三）秩序在中国国家治理中的重要性

国家治理的核心是经济和社会，财政制度要围绕国家治理的核心目标而构建。经济运行的中心是效率，社会运行的中心是秩序，效率与秩序并不是互斥关系，合理社会秩序有助于提高经济效率。那么，秩序在国家治理中有多重要呢？我们从中国实践出发进行分析。

在古代中国，秩序从来就是国家治理的第一位目标。古代中国强调以礼治国，秩序是“礼”的本质，历代王朝所追求的是建立一种“礼治秩序”。《汉书.食货志》较为清楚地阐明中国传统国家治理思想及财政的作用。原文为：“殷周之盛，《诗》《书》所述，要在安民，富而教之。故《易》称：‘天地之大德曰生，圣人之大宝曰位；何以守位曰仁，何以聚人曰财。’财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。故曰：‘不患寡而患不均，不患贫而患不安；盖均亡贫，和亡寡，安亡倾。’”在上述文字中， “要在安民，富而教之”寥寥八字就体现着中国传统国家治理的要求，“安民”就是对秩序的强调，它涉及社会与政治治理，“富”涉及经济治理，“教”涉及文化治理。而“财”的主要作用是“聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民”，以达到国家“均、和、安”的效果，最终建设成《礼记》所称的“小康”和“大同”社会。

图1 秩序在中国古代国家治理的重要性：二十五史中关键词的频次分析

说明：冯维江：《侠以武犯禁－中国古代治理形态变迁背后的经济逻辑》，《经济学季刊》2009年第8卷第2期。

发现中国传统国家治理的目标一个重要方式是看史书中关键词出现的频次。中国二十五史有五个反复出现关键词：变法、富国、安危、无偏、均田。其中变法和富国体现对“效率”的追求，无偏和均田体现对“公平”的追求，公平和安危均可视作是为良好秩序的追求。冯维江（2009）将它们在每个史书中出现的频次进行统计，结果是与国家治理相关的高频词为“安危”，它的出现频数远高于“富国”“变化”“无偏”“均田”等代表效率和公平的关键词，这充分说明中国古代国家治理非常强调秩序的重要性。为什么中国这么高度重视秩序？梁漱溟（2018）在《中国文化要义》从文化角度进行了分析，他认为中国是强调理性的社会，重视伦理，家国一体，“国家消融在社会里面，社会与国家相浑融”，因此国家“即以厘定秩序而维持秩序，为其第一大事——是即所谓统治”。

秩序在中国国家治理中的重要性并不随着中国由传统向现代转变而降低。实际上，自中国进入改革开放时期始，不可避免地经历自由市场经济发展对公共秩序的三大冲击：人与自然商品化、社会控制放松、创造性破坏。同时，从计划经济向市场经济转轨的中国，也不可避免地带来巨大的转轨成本和改革成本。而要维护公共秩序就需要财政负担一系列成本，建立起社会防护网，事实上财政也为此承担了大量改革成本，俗称“财政兜底”。“稳定压倒一切”和“建设和谐社会”这两个重要官方话语，生动地体现了国家治理中对秩序的重视。当然，本文所指财政对公共秩序的作用，既包括被动维护一面，也包括主动建设一面，这将在下文逐渐展开分析。

（四）财政理论从公共产品延伸到公共秩序的必要性

公共产品理论是财政学理论的出发点，霍布斯、休谟、斯密等都对其有论述，而对公共产品概念的系统性阐述体现在萨缪尔森的两篇论文中（Samuelson，1954，1955）。其基本观点是公共产品具有两大特征：一是非排他性，指无法排除他人从公共产品中获得利益；二是非竞争性，指增加消费者的边际成本为零。尽管萨缪尔森界定了公共产品的特征，但是马斯格雷夫、布坎南、奥斯特洛姆等学者对公共产品的内涵一直没有停止过分析，所研究的问题包括公共产品的分类、作用，以及供给的制度条件等一系列问题。学者们普遍认为，生活中属于纯粹的公共产品少之又少，绝大多数公共产品属于混合公共产品，它包括具有排他性和非竞争性的“俱乐部产品”和具有非排他性和竞争性的“公共池塘产品”，布坎南（Buchanan, 1968）和奥斯特洛姆（2012）的研究认为，这两类产品在绝大多数可由私人部门提供。因此布坎南（Buchanan, 1968）没有从产品技术特征角度来区分公共产品和私人产品，而从供给机制上区分，并且该供给机制自然涉及到利益协调、集体选择等一系列与秩序相关的内容，这与公共选择理论关注的主题正相一致。

总体上看，公共产品理论比较偏重于产品的自然属性（产品包括无形产品，如国防），强调在商品交换过程中，由于市场失灵的存在，市场无法提供具有非排他性和非竞争性特征的产品，因此需要政府提供，目标在于促使市场机制的有效运行。与公共产品理论相比，公共秩序理论比较偏重于制度的社会属性，强调经济秩序是社会秩序的一个组成部分，它对经济和社会均有着根本影响，政府需要借助财政手段来实现社会有效运转，它的目标是实现人的全面自由发展。

需说明的是，公共产品与公共秩序并不是互斥关系，两者有一定的交集：公共产品会影响到公共秩序，甚至一些学者认为秩序本身就是公共产品；重视公共秩序并不是否定公共产品的作用，而是强调它的秩序含义，且要财政同时重视对经济秩序与社会秩序的影响。

财政研究不同维度差异见表1。

表1 财政研究的不同维度：公共产品与公共秩序

三、财政制度的秩序意义：民主法治基础上的社会整合

从财政学起源和发展看，在“官房学—欧洲大陆学派—公共选择理论”的学科发展脉络中，秩序从来就是财政学研究的重要主题。但是当代建立在新古典主义经济学基础上的财政学容易忽视这一学术研究传统。实际上，财政制度本身就有秩序的含义，建立在社会主义民主法治基础上的财政制度建设，对多元社会整合、增进公共秩序具有重要作用。

（一）财政的公共秩序治理内容：保护、控制和权利开放

财政制度本身既代表着一种秩序，同时也会对外在的公共秩序产生重要影响。那么，财政影响公共秩序治理的主要内容是什么？根据前文分析，市场经济发展，一方面带来既有秩序的破坏；另一方面市场经济需要鼓励创新，由此需要建立权利开放的秩序。财政的公共秩序治理内容包括以下三个方面。

第一，社会保护。波兰尼（2007）指出，自由市场经济发展对原有的社会秩序产生极大的破坏作用，要想文明进程不断打断，政府必须在推动市场经济发展的同时，积极展开社会保护。财政作为政府与市场、社会的互动平台，涉及广泛的权利关系，在财政这个平台上，可以展现各阶层的利益诉求，一方面可保护社会的基本生活需要（如基本公共服务均等化）；另一方面可保护各阶层的基本公民权利（如税收法定主义保护人们的财产权）。

第二，社会控制。市场经济发展是一个各方利益格局不断被打破、不断再形成的过程，在此过程中，各类社会组织会不断随之瓦解和产生，为防止经济从社会中脱嵌带来社会控制碎片化，并防止社会组织对政府权威造成消解，政府就要对社会进行合理控制，而在各种控制手段中，财政是比较巧妙、也易被社会所接受的手段。社会控制分为服从、参与和合法性三个等级(米格代尔，2013)，后一个等级比前一个等级更为巧妙。财政的作用发挥在：一是促使社会服从，税收强制性是代表；二是吸引社会参与，PPP模式是代表；三是提高政府行动的合法性，税收法定、预算公开等是代表。

第三，权利开放。市场经济发展需要创新驱动，创新活动对社会秩序既有破坏作用，同时又是经济发展所必需和鼓励的。为鼓励创新，需要中央向地方、政府向社会广泛开放权利，包括：打破为保护少部分人利益的各种壁垒；赋予大众和地方政府更多的资源配置权力；接受创新带来的失败风险。就是说，要建立“权利开放的社会秩序”。为建立这样的秩序，激发地方政府和社会的活力，财政制度要达到这样的效果：一是在政府间财政关系处理上，中央政府要向地方政府分权；二是在政府与社会关系处理上，政府要向社会放权，例如，吸引社会组织参与公共产品供给，在预算制订和监督中让更多的民众参与等。

（二）财政影响公共秩序的基础：社会主义民主与法治

民主和法治是现代政治制度的基本特征，也是建设新时代中国特色社会主义的基本要求。财政作为联结政府与经济、政府与社会、中央与地方的利益协调平台，建立在民主与法治基础上将更好地发挥它的增进公共秩序功能。

第一，在社会主义民主平台上，财政可有效协调社会利益。自由市场经济的发展，深刻地改变了社会秩序结构。一方面市场经济迫使经济从社会中“脱嵌”，对原有的社会秩序结构造成破坏；另一方面市场经济对社会利益产生分化作用，社会涌现出多元利益群体。这两方面运动均要求政府在市场经济中发挥更大的协调社会利益作用。在现代财政制度（以预算制度为代表）框架下，由人民决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现。对此，我们可以说，建设现代财政制度的第一个维度是建设民主财政。

第二，在社会主义法治平台上，财政可有效保护社会权利。市场经济是有效率的经济，它遵循的是等价交换原则，然而该原则却不适用于社会领域。为避免市场经济中强势的社会个体伤害其他个体，以及市场经济发展导致严重的不平衡发展，财政制度要在法治平台上保护社会权利，禁止不可预见行为和机会主义行为。首先，与财政有关的一系列的法律要体现出保护社会权利思想。与财政相关的法律非常多，除了每个税种都需要立法外，还包括《预算法》《税收征管法》《政府采购法》等，甚至包括未来可能出现的《基本公共服务法》《政府间财政关系法》《税收基本法》等。其次，在财政管理上要体现法治的要求。财政活动不可避免地会介入市场与社会的微观活动，如果不在法治基础上进行，那么很容易根据政府的意志出现差异性对待现象，这本质上是对微观主体权利的歧视性对待。因此，建设现代财政制度的第二个维度是建设法治财政。

（三）现代财政理论的出发点：一个基准框架

中国社会主义现代化强国的大厦根基，既要建立在强大的经济基础上，也要建立在强大的社会基础上。前者的体现是经济具有效率，后者的体现是社会具有良好秩序。传统财政理论强调财政作用为弥补市场失灵，而作为国家治理基础的现代财政制度，不仅是弥补市场失灵，还是推动公共秩序的完善，沿着这个目标出发的财政理论可以称之为现代财政理论。两者的差别体现在下图。

图2 传统财政理论中财政作用

图3 现代财政理论中财政作用

图2呈现的是在传统财政教科书中，财政主要作用是向企业和家庭提供公共产品，而为提供公共产品就需要向家庭和企业征税。政府部门购买活动会影响产品和要素的价格，进而影响市场机制的运行。图3呈现的是现代财政理论中的财政角色，它强调财政对经济和社会两方面治理功能。

需强调的是，秩序并不意味的固化，现代财政制度所推动建设的公共秩序是指一种有活力的秩序。打一个比方，水有三种形态：流水、坚冰和蒸汽。我们需要建立的是像流水那样有活力的秩序，而不是象坚冰或蒸汽那样固化或紊乱的秩序。

四、现代财政制度的职能：保护、生产和分配

（一）传统财政职能的局限与现代财政职能拓展

财政职能是财政理论研究的核心问题，对其内涵西方经济学家有过各种讨论，从强调自由竞争的古典经济学家，到德国的社会政策学派，再到强调政府干预经济的凯恩斯理论和内生经济增长理论，财政职能是不断发生变化的。马斯格雷夫在1959年出版的《财政学原理》将财政职能界定为资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和发展职能。这三个职能划分代表他个人的观点，重点强调财政的经济职能，虽然该观点被广泛接受，但是学界对其并没形成定论。计划经济时代，中国学术界对财政职能划分曾有过深入的讨论，有过“三职能”、“四职能”等各种说法。

财政职能定位与财政本质的认识有关。自上个世纪五十年代初直至九十年代，国内学者持续开展了关于财政本质的大讨论，早在上个世纪五十年代初期，国内财政学开拓者之一王传纶先生（1958）就提出一个尖锐的问题：“究竟财政现象是和国家有本质联系呢，还是和商品交换有本质联系？究竟财政现象是随着国家的产生、发展而产生、发展呢，而是随着商品交换？不答复这问题，我们就无从判断。”他认为：“和财政现象的发生有本质联系的，乃是国家的产生和发展”。鉴于此，本文认为，财政能够实现的政府职能均视作财政职能。制度经济学家（柯武刚和史漫飞，2004）认为，政府有三个职能：保护性职能、生产性职能和产权再分配职能。根据图3所揭示的财政与经济和社会关系分析，财政职能实际上能够体现政府的三个职能，而这恰恰是建立现代财政制度的内在职能要求。现代财政制度的职能结构见图4。

第一，财政具有保护性职能。国家的重要职能是保护公民的政治权利、经济权利和社会权利，财政在其中会发生重要作用：一是保护政治权利，现代社会代议制机构的设立对公民政治权利保护起到了重要作用，议会最初功能就是召开评税会议，如英国谚语所说“税收是代议制之母”，公民对公共生活的参与不少要通过影响财政活动来完成，因此，在每年两会召开期间，讨论的最重要的两个报告就是《政府工作报告》和《财政预算执行和决算报告》；二是保护经济权利，从某种意义上讲，捐税可以称得是公民交给政府用以保护财产权的一种费用，建立在税收法定主义基础上的税收制度会让政府与纳税人形成共识，并建立稳定的契约关系，它也属于对私有财产权的一种保护；三是保护社会权利，财政关于养老保障、义务教育、医疗卫生、公共社区等支出，无一不是保护人民的社会权利。

第二，财政具有生产性职能。在古典经济学家那里，财政对长期经济增长不产生作用。而在上个世纪八十年代后期兴起的内生增长理论认为，政府支出活动可以进入到企业生产函数，通过为企业提供外部性而促使企业产出扩大，它主要体现为三方面(巴罗和萨拉伊马丁，1995)：为企业提供生产性服务、缓解市场拥挤、保障产权。除此之外，政府对宏观经济的调控、政府直接投资均会对总产出产生重要影响。

第三，财政具有分配性职能。财政的分配性职能体现在三方面：一是征收累进税和转移支付；二是权利再分配，例如通过改变医疗、教育等投入的流向就可改变人们享有医疗权和教育权的程度；三是直接干预私人产权的竞争基础，如税收优惠、财政补贴、关税保护等会从一开始影响竞争基础。

从中国改革开放以来财政发展历史看，财政在这三方面职能均是有着充分发挥，这里重点分析“保护性职能”和“生产性职能”。中国改革开放是人类历史上罕见的、巨大的、迅速的发展进程，在此进程中，不断带来着利益结构的变化和矛盾冲突，由此使得财政承担了大量兜底责任和改革成本，如解决社会保障的历史欠账、安置国企下岗职工等，这种成本实际上是经济从社会中脱嵌、自由市场经济发展带来的创造性破坏导致的，它对既有的经济社会秩序造成严重冲击，为减缓这种冲击，就需要财政承担大量改革成本，它发挥的是财政“保护性职能”。同时，在改革过程中，需求侧与供给侧积极财政政策的交替实施，为经济稳定和增长持续注入活力。而在新的历史节点上，面对百年未有之变局，党中央反复强调“统筹发展安全”，“办好发展安全两件大事”，“更可持续、更为安全的发展。”落实在财政上，就是要同时发挥财政的“生产性职能”和“保护性职能”，而且，这两方面职能的关系是辩证统一的：对经济和社会秩序的保护会更好地促进发展；发展是解决一切问题的基础和关键，包括实现以经济社会以更好的保护。中国在2020年应对全球性新冠肺炎疫情的出色表现，充分说明了财政两方面职能的重要作用和辩证关系：一方面，财政通过减税降费、财政支出来保证“六稳”、“六保”等措施的落实，让经济社会迅速恢复秩序；另一方面，强调“积极的财政政策要更加积极有为”，建立以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系来推动经济稳定发展。

（二）实现现代财政职能的社会政策方向

传统理解的财政政策主要是经济政策，但要实现现代财政制度的三个职能，财政政策应更多地考虑社会政策：经济政策重点在稀缺资源的分配，社会政策重点在社会需要的满足。为此，要从以下三方面完善财政政策。

第一，深化财政制度嵌入社会的程度。每一个制度的运行，都要依托它的嵌入对象来完成。我国传统财政制度主要是嵌入经济中来发挥作用的，而嵌入社会程度不足，原因在于过去我们强调以经济建设为中心，财政制度也自然围绕如何影响经济运行而展开。为实现现代财政制度的职能，就要让财政制度更多地嵌入社会中，象个人所得税综合征收、房地产税、政府与社会资本合作（PPP）、参与式预算、预算公开与监督、税收法定等等，都是财政嵌入社会的重要制度安排。

第二，保护人们的政治和社会权利。市场经济既是鼓励自由的经济，也是会不断冲击现有秩序的经济。在此冲击之下，跟不上市场经济步伐的人们的各种权利会受到侵蚀，对此，财政要在力所能及的范围内，起到建立人们权利保护网的作用。例如，教育支出保护人们受教育的权利，失业救济支出保护弱势群体的生存权，预算制度保护人们的参政权，等等。

第三，要促进社会公正。中国财政学者关于财政本质讨论中，形成了一个有代表性的理论：“国家分配论”。即财政是国家为主体的分配活动。但是，“国家分配论”一直未深入讨论的问题是，什么样的分配是“正义”的？传统财政理论中的财政收入分配职能主要指通过财政分配来促进居民经济平等。但是从社会意义上看，还有政治权利和社会权利平等的问题，而财政预算、社会保障、教科卫支出等对此均有着重要影响。因此，“国家分配论”下的财政分配研究，要超越经济视角，从中国特色社会主义“国家观念”与“国家能力”出发，研究财政对人们经济、社会和政治权利的分配作用。

根据以上分析，传统财政理论与现代财政理论有着很大的区别，见表2。

表2 传统财政理论与现代财政理论比较

五、中国财政制度的演变逻辑：从嵌入企业到嵌入社会

财政要作为国家治理的基础和重要支柱，需要嵌入治理对象中才能进行，从这个角度讲，中国财政制度演变逻辑是从嵌入企业，到嵌入经济再到嵌入社会的演变，由此财政功能不断地在拓展和深化。

（一）嵌入企业：新中国成立至1993年的财政制度运行基础

从新中国成立到1993年，我国经济工作主要目标是扩大生产、发展经济，财政制度的安排也自然服从这个总目标。而由于当时中国整体经济尚属于起步和起飞阶段，未形成象现在这样的经济大循环格局，因此政府影响经济主要不是通过完善市场体系和进行宏观调控来完成，而是直接作用于企业这个微观经济主体，且更集中地作用于国有企业。财政各项制度安排，也自然地嵌入企业之中，财政也就体现出典型的“建设财政”特点。

在财政实行统收统支（19500-1979）期间，财政主要作用是服务重工业优先发展战略，财政制度深度嵌入国有企业之中。表现为：就财政收入来说，它主要来自国有企业上缴利润和税收；就财政支出而言，它大量拨给国有企业；财政同时还负有监督和管理国有企业资金使用的职责。也由此之故，那个时代财政学界不少学者认为，财政职能应包括“国有企业监督和管理职能”，叶振鹏和张馨（1995）甚至提出“双元结构财政”，即财政由公共财政和国有企业财政组成。

进入改革开放时代后，改革的重点是改变计划经济体制统的过多过死局面，要通过制度改革调动企业和居民的积极性。财政围绕此目标实行了一系列减税让利改革，其作用重点是调动企业积极性，如在1983年和1985年对国有企业实行两步“利改税”改革；八十年代中后期对国有企业实行承包制改革；对涉外企业和非国有企业实行税收优惠；调整城镇企业职工工资等。

值得注意的是，在中国进行社会主义市场经济体制改革之前，国有企业虽然名称上叫做企业，但其实它包含了一些社会职能，并不是现代经济意义上的经济主体，而是集生产、分配、生活等各种经济—社会功能于一体的特殊组织，因此有学者将其称为“单位”（路风，1989）。由于在当时历史条件下，国营企业是国家财政的组成部分，因此也可以说，在这一时期的前半阶段，财政通过“单位”式企业无意中嵌入了社会。

（二）嵌入经济：1994年至2012年的财政制度运行基础

以1993年党的十四届三中全会为起点，到党的2012年十八大为止，中国改革开放总目标是建立和完善社会主义市场经济体制，无疑，财政制度要嵌入经济才能有助于这个目标实现，此时期财政主要作为有三：改革税制使其嵌入经济循环中、积极进行宏观经济调控、构建公共财政制度框架。

一是通过税制改革，推动统一市场建设。市场经济的特点是鼓励要素和商品充分流动，而经济主体间税负公平是市场化改革的重要基础。为此，我国税制在1994年后进行了一场旨在推动市场经济建设的大规模税制改革，它对推动统一市场建设起到了重要作用：全面改革流转税，形成了以增值税和营业税为主的内外统一的流转税制，实现了工业市场的统一以及国内外商品市场的统一；取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税和私营企业所得税，推动内资企业资本要素市场的统一。

二是实行积极财政政策，进行宏观经济调控。市场经济的建设使得内部与外部经济联系更加紧密，随之而来的是外部经济冲击风险加大。在1998年和2008年，我国经济受外部冲击出现经济下滑局面，为此，我国启动两次以拉动需求为主要目的的积极财政政策，包括增加政府直接投资、提高出口退税率、扩大财政补贴等，财政政策对宏观经济作用程度明显加强。

三是构建公共财政框架，化解改革成本并规范财政行为。前文指出，市场经济发展必然带来经济从社会脱嵌的过程，它将对公共秩序产生巨大冲击，由此需要财政实施保护性职能。我国在20世纪实施的一系列为推动社会主义市场经济发展的改革，一方面使得劳动力从国有企业、土地中解放出来；另一方面也使得建立社会保障制度的迫切性加强。为此，1998年我国政府提出公共财政概念，2007年党的十七大提出完善公共财政体系。财政教育支出、社会保障支出、医疗卫生支出占财政总支出比重不断提高。同时，市场经济也是法治经济，政府行为的规范与否对市场经济发展至关重要，为此，自20世纪90年代后期，我国开展了一系列旨在规范政府收支行为的改革，如“部门预算改革”、“税费改革”、“收支两条线改革”、“国库集中收付制度”改革等，这大大推动了财政法治化建设步伐。

（三）嵌入社会：2013年后的财政制度运行基础

进入新时期后，改革的总目标由完善社会主义市场经济体制转变为推进国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理是涵盖政治、经济、社会、文化和生态文明的“五位一体”治理体系，党中央深刻地认识到财政在国家治理的重要作用，为此明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，为发挥财政在国家治理中的作用，财政构建框架就要从公共财政走向现代财政，制度运行基础也要从嵌入经济转向嵌入社会中。

2013年后，我国在财政领域推进了一系列重大改革。典型有：一是预算制度改革，修订《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》），完善了政府预算体系，扩大预算公开的内容，实施预算绩效管理，一定程度上规范了地方政府债务管理体系；二是税收制度改革，实施了营业税改增值税，个人所得税实行较大范围的综合征收，并改革了增值税、消费税、资源税和环境保护税等税种；三是更加重视民生支出，实行全民医保，加强基本住房保障，支持生态环境建设等；四是进行了一系列政府间财政事权与支出责任划分改革。这些改革可以说仅仅是一个看得见的开始，未来要改革的内容还很多，比如预算公开透明、房地产税的开征、社会保障制度改革、财政法治化建设的推进等，财政在促进经济建设的同时，在化解社会矛盾和社会风险方面有大量工作要做，有的改革不可避免地超出财政领域。

根据以上分析，中国财政制度的演变逻辑见图5。

图5 中国财政制度的演变逻辑

六、推动国家治理的现代财政制度建设方向

国家治理能力提高同时要体现在经济治理能力和社会治理能力提高上，为此，现代财政制度建设方向可以归结为以下四点。

（一）财政预算制度建设：民主法治，透明高效

政府预算既反映着政府收支安排，也是接受社会监督的途径，因此它是政府与社会沟通的重要平台，为凝聚社会共识、提升财政资金使用效率和政府公信力，财政预算制度建设的方向是民主法治、透明高效。

一是民主法治。积极推进财政民主化和法治化建设，以人民代表大会为主的社会力量对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以推动政府行为的公开，并促使预算执行的高效，同时有助于建设一个包容性社会。2014年和2018年，我国对《预算法》连续进行两次修正，立法宗旨是“规范政府收支行为，强化预算约束”，两次修正使得预算法大大完善。在完善《预算法》同时，也要意识到， “预算法治的实现，是一个涵盖立法、执法、司法、守法的系统工程”（樊丽明和石绍宾，2019），它要求财政活动严格遵照预算执行，并对违反预算法行为进行惩处。

二是透明高效。近年来，国务院和财政部门反复强调财政要“提质增效”、“政府带头过紧日子”，这不仅是连续数年大规模减税降费背景下保持财政可持续性的措施，也是国家现代化进程中政府必修的功课。提高财政透明度具有多重意义：预防腐败、降低成本、提高财政资金支出效率、促使政府更加开放。近年来，我国政府在提高财政透明度上做了大量改进措施，如三公经费和部门预算公开等，但仍还有大量工作要做，如细化公开内容、增强预算的易懂性等。

（二）税收制度建设：法定统一，嵌入社会

政府收入由税收、使用费（基金）、公债和国营企业利润四大部分，主体是税收收入。本文认为，现代政府收入制度的构建思路应是法定统一、嵌入社会，具体来说，体现在以下三个方面。

一是落实税收法定原则。“税收法定原则”指税法主体及其权力和义务必须由法律加以确定，其潜在含义是征税必须取得纳税人的同意。当代社会，税收法定原则已是各国税制坚持的基本原则，但历史上它却是经历了几次资产阶级大革命才确立下来的。坚持税收法定原则可以使得纳税人最大程度理解并支持政府征税行为，降低财富被剥夺的痛苦感。

二是最大程度发挥税收中性原则。中国国土空间和经济规模远超过一般国家，建立统一大市场有助于形成国内经济大循环格局，有助于经济的分工与合作。而税收作为插入市场的一个“楔子”，会人为干预资源配置。在税收干预不可避免的情况下，要让税收干预经济力度接近相同。为此，需要在全国范围内，对流动性强的税基征税实现税收政策统一和税收管理标准统一。

三是税收嵌入社会。目前我国税收90%以上来自企业，这种税制既增加企业的成本，也难以建立政府与居民的互动关系。税收嵌入社会主要通过受益性税种体现，所谓受益性税种，即是政府税收与公共服务密切相关的税种，它主要包括房地产税、一般性消费税、个人所得税，嵌入社会程度取决于税制要素的设计（吕冰洋、张兆强，2020）。让税收嵌入社会有三方面效果：降低企业税负、激发纳税人的纳税权利和义务意识、政府对居民信息的合法掌握程度提高。这三方面均有助于国家治理能力的提升。最终可通过税收这个通道建立政府与社会的良好互动关系，所产生的效果正如熊彼特（Schumperte，1991）在《税收国家的危机》中指出，“税收好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而变革社会结构”。

（三）财政支出制度建设：社会参与，保护社会

现代经济发展十分强调政府的作用，自工业革命以来，政府对经济各个领域的干涉力量大大增加。例如，比较2016年与1880年财政支出占GDP的比重，美国上升了29.8个百分点，英国上升了31.5个百分点，日本上升了28个百分点。但是这带来另一个问题，就是伴随政府权力扩张，常常会出现政府对私人空间的压缩、政策不当对资源配置造成巨大扭曲、政府行为偏离居民目标等一系列问题。可以预见，随着中国经济和社会的不断向前发展，财政关于经济性支出和社会性支出都会随之增长。在这种背景下，如何建设我国的财政支出制度呢？本文认为应该是鼓励社会参与公共产品（包括公共服务）的提供，并且更多体现出保护社会作用。

首先，鼓励社会参与公共产品提供。在现实中，属于纯公共产品的非常少，政府提供的大量属于俱乐部物品（如教育）和公共池塘资源（如公园），它们在很多情况下可由私人部门提供。在医疗卫生、教育、社会福利和文化体育等事业方面，私人部门有旺盛的投资需求，社会组织有灵活的运营机制。龙登高等（2020、2021）的研究表明，传统中国的基层公共产品主要是在政府支持下，由各种民间组织完成，它同时也推动了基层公共治理。中国具有深厚的文化积淀，敬业乐群、奉献为公的精神成为部分精英意识，发扬这种精神，推动社团化自我治理，完全可以由社会承担大量的公共物品提供功能。

其次，政府行为要更多地体现出保护社会的作用。“社会保障”最初含义是政府采取行动以避免市场经济严重冲击社会秩序，但是后来人们理解为财政对居民的转移性支出。随着中国老龄化时代的到来，社会保障支出将成为政府沉重的负担，处理不当会引发更多的问题。因此，中国式社会保障政策不可一味扩大社会保障范围与规模，而以重在稳定社会秩序，特别要考虑激发社会公益组织在社会保障中的作用。例如，我国之前的税收优惠政策主要针对企业，未来可以考虑鼓励向社会组织的捐赠扣除、减免社会组织税收等形式，鼓励各类良性公共服务组织的发展，这种做法既减轻了政府负担，也产生了激发社会活力效果。

（四）政府间财政关系建设：寓活力于秩序

政府间财政关系是关于政府间事权、支出责任、财权、转移支付等分配关系，它是整个财政制度的最核心部分，在英文文献中常与“财政分权”研究联系在一起，在中国财政实践中，常与“财政体制”联系在一起，全称为“财政预算管理体制”。政府间财政关系之所以重要，是因为它既深刻地影响着地方积极性的发挥方向和发挥程度，也深刻地影响着中央对地方经济乃至政治能力的调控程度。英文文献比较强调用财政联邦制原则指导政府间财政关系，强调扩大地方自主决策权力，为此需要赋予地方相应的事权和财权。而在我国长期改革实践中，摸索出一套“行政集权+经济分权”的做法，它对同时保持中央对地方控制和发挥地方积极性起到了重要作用，是改革开放以来中国经济快速增长的重要制度保障。不过，这套做法的理论基础、有效性及可持续性一直存在争议。问题的关键所在是政府行政必须有清晰的问责对象，而我国在地方行政中，一直无法有效处理居民问责与上级问责之间的矛盾（乔宝云，2017年）。

吕冰洋（2018）认为，中国式政府间财政关系构建原则既不能照搬财政联邦制原则，也要在“行政集权+经济分权”思路做进一步突破，总体上可采取“寓活力于秩序”的思路：对市县级单位要强调分权以激发活力，对市县级以上单位要强调权力集中以保证秩序。由此需要在事权、税权和转移支付做出相应调整：就事权分配而言，县级政府承担县域内公共服务、市场监管、社会管理等职能，省级政府主要行使监察职能和协调区域发展职能，中央主要承担与宏观调控、维护统一市场、公平收入分配有关的职能；就税权分配而言，税收立法权和征管权集中在中央政府手中，税收收益权划分要按受益性原则确定地方主要税收来源，其做法要么是将开征受益性税种（如零售税和房地产税）做为地方税，要么是税收共享方案划分要体现受益性，如按消费和人口来确定地方政府税收收入；就转移支付方案而言，要扩大分类拨款的范围，即上级政府确定资金使用范围但不限定其具体用途，例如，资金使用方向是改善当地医疗条件，但上级政府并不限定它是用于建医院还是引进医生，这样做的好处是同时兼顾发挥地方积极性与避免资金配置扭曲的一对矛盾。

图6 现代财政制度的设计与预期效果

在图6中，总结现代财政制度的设计框架，以及预期可能产生的效果。

作为国家治理基础的财政制度，在推进国家治理现代化中起着举足轻重的作用。传统财政理论主要是基于经济角度的分析，它很难适应“五位一体”的国家治理要求，也就很难实现发展与安全的统筹。为此需要重新思考财政理论基础和职能定位，在此基础上构建现代财政制度。

财政理论研究的出发点应从公共产品拓展到公共秩序。与公共产品理论相比，公共秩序理论旨在维持一个社会有机体的存在与发展，维护一种社会制度的正常有序运转。公共产品强调的是商品的自然属性，而公共秩序强调制度的社会属性，前者是静态的、强调商品的技术特征，而后者是动态的、强调社会公共需要的社会性和历史性特征。财政目标不仅是促进市场机场的有效运转，而且是“人的全面自由发展”。

财政制度本身具有秩序意义。财政既提供公共产品，也是政府与经济、政府与社会、中央与地方的利益协调平台，建立在社会主义民主法治基础上的财政制度建设，通过社会保护、控制和权利开放，对多元社会整合、增进公共秩序具有重要作用。

现代财政制度的职能是保护性职能、生产性职能和分配性职能：保护性职能体现为在促进市场经济发展的同时能够保护社会；生产性职能体现为促进经济稳定增长；分配性职能体现为改变居民收入分配、产权分配、权利分配。

总体而言，中国财政的建设方向经历了“建设财政—公共财政—现代财政”的演变，演变的内在逻辑与国家治理目标相匹配，基于此的财政制度依托基础也将经历从企业到整体经济，再到整个社会的转变。

中国现代财政制度的构建思路是：以民主法治、透明高效构建现代预算制度；以法定统一、嵌入社会构建政府收入制度；以社会参与、保护社会构建财政支出制度；政府间财政关系建设可寓活力于秩序。

文章来源：《管理世界》2021年第10期。