白彦锋：加强对行政事业性收费立法监督 为高质量发展增强法律保障
内容提要：2021年7月30日召开的中央政治局会议指出，做好下半年经济工作，要坚持稳中求进工作总基调，要进一步激发微观经济主体活力，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，保持经济运行在合理区间。为进一步优化市场营商环境，有必要将税收法定提升到财政收入全面法定，加强对行政事业性收费和政府性基金的立法监督，为高质量发展增强法律保障。
2016年，财政部制定了《政府非税收入管理办法》。同时，财政部和国家发改委等相关部门也按照分类管理、分类施策原则，陆续制定了一批专项管理办法。截至目前，中央设立的行政事业性收费已由185项减少至50项、但下面的小项尚有300多项；政府性基金也由30项减少至21项。在当前全面依法治国战略和减税降费政策深入实施的背景下，推进对行政事业性收费和政府性基金等非税收入法制化，将有助于将我国的税收法定向财政收入法定迈进一大步。具体来看，本次立法监督的目的应该是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，为高质量发展提供法律保障，从而分门别类加强对行政事业性收费和政府性基金的立法监督。如果仍然是1994年分税制改革中的清理规范，可能很难真正求解。
一、行政事业性收费本身具有客观性和必要性
第一，税收主要用于支持纯公共产品，收费用于支持准公共产品。改革开放之初，由于政府财力不足，赋予了一些部门一定的收费权，在社会经济发展中也确实作出过一定的贡献；现在国家财政实力增强了，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，需要对现存的行政事业性收费等进行重新审视。医院要直接面向人民群众的生命健康，上医治未病；新冠肺炎患者免费救治、疫苗免费接种非常成功。也就是说，哪些支出财政全额买单、哪些支出需要通过收费的方式向个人分摊一部分成本，不仅仅是收入问题，还涉及国家治理问题。
第二，法院诉讼费等具有一定的排他性。如果实行政府财政负担的免费制度，容易导致一些人对公共资源的不合理占用、造成不公平。
第三，就政府间财政关系来看，纵向地看，行政事业性收费等非税收入的财政收入在地方财政收入中的比重相对较高。它不仅是地方财政重要的财政收入来源，还是地方政府调控地方社会经济发展的重要政策工具手段。但是，税收的首要职能是为政府财政筹集财政收入；而行政事业性收费的政策调节功能应该是首位的。横向地看，东南沿海等发达地区的收费标准相对较高，同时缺乏类似税收收入的中央转移支付机制，容易拉大地方之间的发展差距，甚至造成部门攀比、收支两条线“有名无实”。
第四，有些基金是用来解决时间范围的错配问题的，如社保基金的设立目的是为养老金领取或后代提供收入；石油稳定基金是从长远来看，为经济环境变化、自然资源的减少提供安全保障的。由于其时间范围超过传统的年度预算，因此只能通过基金等方式运作。其与债务融资的区别在于，债务融资需要前期“趸付”、基础设施等建成以后长期受益；基金融资在于后期需要大额支付，因此前期需要分期缴存。类似地，如果一个群体对公共服务的收益存在外部性，那么就可以对其收费，而非征税。例如，高校学生的收费，就是基于学生未来职业前景的改善，当然国家也可以从中受益。
第五，对行政事业性收费需要全国人大等立法部门加强监管，否则容易与税收收入之间形成“跷跷板”效应，加重微观经济主体的负担，影响国家减税降费政策的实施效果。2019年，全国一般公共预算收入190382亿元，同比增长3.8%。其中，全国税收收入157992亿元，同比增长1%；非税收入32390亿元，同比增长20.2%。在当前财政过紧日子的背景下，地方财政困难常态化、普遍化，加强财政资源统筹的要求使得行政事业性收费和政府性基金的筹资压力进一步增加。在税收收入状况较好的时期，收费收入会相对减少；而税收收入紧张的时期，收费收入会相应增加，以弥补税收收入之间的不足。在财政状况较好的发达地区，收费收入相对规范；而财政状况紧张的欠发展地区，收费行为相对更多，从而对营商环境造成损害，进而形成恶性循环。
二、加强对行政事业性收费法律监督的必要性和具体内容：两覆盖与六项原则
近年来，国家持续推动落实税收法定原则，18个税种中已制定法律的有12个，其他税种立法工作和税收征管法的修订工作正在有序推进。在国家大力推进税收法定建设的背景下，加强对行政事业性收费和政府性基金的法律监督级次就显得尤为必要。相关的法律监督内容应该实现“两覆盖”，即，一是程序上覆盖其制定、修改、废除的全生命周期；二是实体上覆盖其收入取得、使用、绩效评价的整个环节。
全国人大对行政事业性收费制定指导性法律文件，规范行政事业性收费的“清、废、改、立”，特别是要借鉴国际经验，形成“日落条款”的退出机制，这也是构建约束有力的现代预算制度的需要。
在这方面，OECD于1998年制定了关于行政事业收费管理的六项原则：一是明确的法律授权。二是要与相关受众、使用者充分协商、有效沟通，避免引起不必要的误解。三是竞争中立。也就是说，一项服务到底要由政府部门、公共部门还是私人主体来提供，要确保公平竞争前提下推进，全成本考量。四是有效收取。相关收费制度本身必须运作高效，减少不必要的扭曲。五是要对费用的征收和组织定期审计，并将审计结果进行公开。六是应定期对服务绩效进行审计，确保收费物有所值。
国家现在要求加大财政资源的统筹力度，事业性收费形成了单位的自有收入，而现在要纳入预算，这样导致一些单位的预算和决算之间存在口径上的差异。是否需要全额纳入预算、如何调动和保护有关单位的积极性，处理好规范与经济稳增长之间的关系，需要认真思考。要增强对中国发展模式的文化自信和制度自信，对于中国快速发展中形成的成功经验和模式，更应该注意总结和提炼，在立足于调动多方积极性的前提下进行规范，从而使得立法监督的目标始终真正围绕促进高质量发展来展开。
文章来源：《中国经济时报》2021年8月5日。
