党的十九大报告明确提出了“支持资源型地区经济转型发展”的要求。目前，中国大多数资源型地区经济仍然高度依赖于采矿业，其经济转型升级和高质量发展依旧任重道远。采矿业为资源型地区贡献了丰厚的财政收入，但是资源型地区只有将其转化为有效的公共品供给，才能促进经济高质量发展并提升居民福利水平。因此，本文力图通过资源型地区提供公共服务的理论机制和实证分析来解释资源型地区经济发展现状，为实现资源型地区经济转型提供思路。

经典财政支出理论认为，地方公共品实现最优供给的条件是：本地区所有社会成员获得的公共品边际效用之和等于公共品提供的边际成本（Samuelson，1954）。如果地方政府的目标是最大化本地区民众福利，公共品的提供就会达到最优水平。但是，如果地方政府官员存在寻租、腐败等个人自利性行为，公共品提供就会偏离最优的供给水平。

事实上，财政收入的获取形式本身就是影响地方政府公共品提供的一个重要因素（Paler，2013）。地方政府收入来源可以分为三种类型：一种是受益税，包括房地产税、个人所得税、零售税等，其税基主要来自人口流入。受益税与地方政府为居民提供的公共服务密切相关，地方政府提供的民生性公共服务越好，就会吸引越多人口流入，税收会随之增加，因此受益税会激励地方政府为当地居民提供更好的公共服务，增加地方政府的民生公共品供给。第二种是非资源开采企业缴纳的非受益税，包括企业所得税、增值税等，其税基来自资本流入和企业生产规模的扩大，非受益税激励地方政府扶持企业、招商引资、发展生产，提高地方财政对企业需求的回应性，但不能有效激励地方政府提供民生性公共品（吕冰洋，2018）。第三种是“飞来横财”（fiscal windfall），包括资源性财政收入、上级政府无条件转移支付、国际援助等，这些资金通常不取决于本地区的经济发展和要素流入。例如，资源型地区高度依赖资源性财政收入，其税基规模主要取决于本地区资源禀赋和资源价格，不取决于人口或资本流入，因此导致地方政府缺乏动力去吸引税基，各类公共品均提供不足（Martinez，2017）。

本文使用1998—2018年中国地级市数据，利用外生的资源价格冲击研究了采矿业景气对地方公共品提供的影响。一个地区的采矿业产值具有内生性，因此本文根据资源价格的波动，利用价格冲击构建了“潜在采矿业产值”变量，较好地解决了采矿业景气的内生性问题。如图1和图2所示，2003—2008年间，煤炭和石油等价格快速上升，但2013—2016年，资源价格明显下跌。采矿业的景气程度对资源型地区的财政收入带来了直接的影响。以内蒙古鄂尔多斯市为例，2003—2008年期间，由于煤炭价格的快速上涨，该市一般公共预算收入从14．734亿元上升到118.198亿元，年均增长率达到51.656%，但是2013—2016年间地方一般公共预算收入年均增长率大幅滑落至0.717%。因此，资源价格的大幅度波动，有助于我们识别采矿业繁荣所带来的“飞来横财式”财政收入是否有效地转化成了公共品供给。

本文的实证结果显示，采矿业繁荣对地方教育和医疗等民生性公共品的供给没有改善作用，也未提升地方基础设施的建设水平。进一步研究发现，采矿业繁荣尽管显著增加了地方的财政收入和支出总额，但未因此提升教育、医疗和基础设施支出占财政支出的比重。更进一步地，本文发现采矿业繁荣导致财政供养人员数量显著膨胀、财政资金违规使用程度增加，造成财政资金使用效率低下，从而未能转化为有效的公共品供给。本文的结论表明，采矿业繁荣恶化了地方政府的公共品供给，因此，为提升资源型地区的居民福利和经济发展水平，地方政府应该加强对财政资金的监督管理，提高资金使用效益。

与已有文献相比，本文主要有以下两个方面的贡献：首先，很多国内文献主要集中于验证“资源诅咒”是否成立，即资源丰裕度是否影响了经济增长，但是鲜有文献关注其对政府公共品提供以及财政支出的影响。本文基于中国制度背景，分析了采矿业繁荣对公共品提供的影响。第二，已有研究主要关注转移支付这一“飞来横财”对地方政府带来的负面激励效应，而本文基于资源性财政收入的视角，为“飞来横财”恶化公共品供给提供了新的实证证据。

（一）文献综述

本文的研究与现有关于自然资源与经济增长的文献有着密切的联系。现有文献对于自然资源是“诅咒”还是“福音”依旧存在较大争论。一部分文献发现自然资源对经济增长产生负面效应，并探讨了四类内在机制：一是资源部门出口的大幅增加导致本币升值，进而恶化制造业贸易条件；二是资源价格通常存在较大的波动性，不利于宏观政策稳定与经济稳定；三是挤出效应，即资源丰裕使劳动力、资本等要素从制造业部门转移到资源部门，阻碍了制造业通过“干中学”实现技术进步；四是制度效应，即丰裕的资源加剧了政府失灵，弱化了制度质量（Vander Ploeg，2011）。然而，另一些研究表明自然资源不是“诅咒”（方颖等，2011），甚至是“福音”，自然资源短期内促进了关联产业的发展，提高了当地就业和工资水平（Allcott and Keniston，2018；Hass and Poelhekke，2019）。

政府这只“看得见的手”既是正式制度的构建者又是公共物品的提供者，政府的失灵与否是决定经济发展成败的一个关键因素（Acemoglu and Robinson，2013）。已有大量文献基于公共选择理论分析框架，细化了“资源诅咒”中的制度效应机制，提出了自然资源导致政府失灵的若干机理，这些机理大多数反映为政府财政支出行为的扭曲，即资源丰裕导致政府官员自利性、寻租类支出增加，公共服务提供能力下降（Ross，2015）。具体来说，已有文献主要从以下四个方面阐述了制度效应机制：

首先，资源性财政收入作为一种“飞来横财”，主要取决于本地区资源禀赋和资源价格，不取决于当地吸引的劳动和资本等要素，因此地方政府缺乏激励去提供优质公共品吸引要素流入，导致财政支出结构中官员自利性、寻租类支出增加，公共品供给不足（Besley and Persson，2010；Martinez，2017）。

第二，在西方式选举体制下，政客需要在个人短期寻租收益和寻求选民支持获得连任之间权衡，寻租可以增加个人短期收益，但其挤压了公共服务支出，因此会降低选民满意度从而降低未来连任的概率。如果资源价格处于暂时性的上升期，在位政客短期内获取寻租收益的机会就会大大增加，因此其更倾向于短期寻租（Persson and Tabellini，2000）。如果资源收入永久性增加，政府预算规模将永久扩大，由于选民对政府预算存在信息不对称，预算规模的增加将降低政客寻租被选民发现的概率，因而也会导致寻租活动增加（Arm and etal．，2020）。

第三，在位政客可能通过资源性财政收入来收买特定利益集团，从而巩固自己的执政地位。收买特定利益集团的一个重要方式是向支持者提供政府职位，进而导致财政供养人员的过度膨胀，公共品提供不足（Robinson etal．，2006）。

第四，采矿业繁荣意味着企业家进入采矿业可以获得更为丰厚的利润。由于采矿业通常受政府较多的管制，企业通常需要得到政府审批才能获得矿产资源开采权，同时环境、安全生产、矿区边界划分、资源出口等方面均受到政府管制。采矿业繁荣会吸引企业家投入更多资金向政府官员行贿，从而恶化官员质量，降低公共品供给（Torvik，2002；Asher and Novosad，2014）。

在上述理论研究基础上，国外近年来也有大量实证文献研究了资源丰裕对政府财政收支行为和公共品提供的影响，然而却没有得出一致性的结论。一方面，很多文献表明资源繁荣对提升地方公共服务的作用十分有限。Monteiro和Ferraz（2012）使用巴西数据发现石油开采使地方政府雇员人数显著增加，但是基建、教育以及医疗等公共品投资没有明显增长。Caselli和Michaels（2013）基于巴西的数据也发现，尽管石油开采显著提高了地方政府决算报告中显示的基础设施、社会保障等方面的支出，但从最终提供的公共品上看，地方民众并没有感受到公共服务的改善，财政资金很大一部分被腐败行为消耗。Sala－I－Martin和Subramanian（2012）基于尼日利亚的案例研究也表明资源丰裕对公共品改善没有明显作用。Borge等（2015）发现即使在制度较为完善的挪威，自然资源禀赋的提高也显著降低了地方财政支出效率。Martinez（2017）基于哥伦比亚的研究发现普通税收收入的提高增加了地方公共品供给，而资源性财政收入的提高并没有增加地方政府在公共品上的供给。另一方面，也有少数研究发现资源丰裕对公共品提供有正向作用。Acemoglu等（2002）基于博茨瓦纳案例研究显示，资源丰裕地区大量投资生产性基础设施、教育以及医疗。Olsson和Valsecchi（2015）使用印尼数据发现石油开采对教育和基本建设支出有显著的正向影响。

（二）理论框架与假说

虽然上述国外文献已提出了自然资源对政府治理与公共品供给的多种影响机理，然而，由于不同国家制度背景存在较大差异，其中一些机理并不适用于中国。因此，有必要基于中国的制度背景重新审视这一问题。本文认为自然资源对中国地方政府公共品供给的影响机理主要表现为以下两个方面：

首先，中国地方政府面临的一个重要激励是财政激励，例如财政分权理论认为较高的税收留成率激励了地方政府提供优质公共品（吕冰洋，2018）。基于这一角度，采矿业繁荣使资源型地区地方政府对非采矿业税收的依赖程度较低，因此地方政府缺乏动力去提供优质公共品来吸引税基流入（Besley and Persson，2010）。具体地，表现为以下两个方面：一方面，地方政府缺乏激励去增加基础设施等生产性公共品，从而获取企业所得税、增值税等税基高度依赖于资本流入的收入。另一方面，地方政府也缺乏动力去通过改善民生性公共品来吸引人口流入，从而增加个人所得税、土地出让金等税基高度依赖于人口流入的收入。基于上述理论，本文提出第一个假说：

假说1：采矿业繁荣降低了地方政府对非采矿业税收的依赖程度，因此，其缺乏动力去提供优质的公共物品，从而不会促进公共服务水平的提高。

第二，中国对地方官员的监督主要是上级政府的纪检监察和审计监督。地方官员如果通过压缩正常公共品提供来扩充财政供养人员规模，并从中获取寻租利益，将可能成为上级政府审计和监察的对象。但对于资源型地区而言，采矿业繁荣带来财政收入的明显增加，为地方官员扩张财政供养人员规模、违规使用财政资金提供了更多空间。如果审计和监察力度不随之加强，采矿业繁荣可能诱使官员更加铤而走险、追求短期利益，减少各类公共品的供给。基于此，本文提出第二个假说：

假说2：采矿业繁荣容易诱发官员寻租腐败，造成官员短视，不利于公共品供给。

为了研究资源繁荣对公共品提供的影响，本文使用地级行政面板数据，构建双向固定效应模型进行实证分析。

具体变量设置与数据说明略。

基准回归结果表明，采矿业繁荣没有明显地改善当地义务教育公共服务、医疗公共品提供和道路基础设施。资源丰裕程度对小学和普通中学师生数量均没有明显影响。

采用工具变量法的结果也表明，地级市采矿业丰裕程度对所有公共品均没有显著的影响。此外，从将资源价格滞后三期、变更初始矿物产值的代理变量等方面进行稳健性检验，发现结果依旧稳健。

在机制检验部分，分别考察了采矿业繁荣对财政收支总额、人均财政支出、财政供养人员、财政资金违规使用的影响。

资源型地区的财政收入主要来源于采矿业，而财政资金的有效利用是提高民生福祉和促进经济社会发展的必要条件。现有大量文献研究了资源性收入对地区经济增长的影响，但是鲜有关注其对政府公共品提供以及财政支出的影响。鉴于此，本文以地方政府提供公共品为切入点，使用1998—2018年中国地级市层面数据，利用国际资源价格作为外生冲击，实证检验了资源禀赋对地区公共品提供的具体作用，以此打开了资源丰裕地区财政资金使用的“黑箱”。

本文的计量结果显示，采矿业繁荣对地区教育、医疗以及基础设施等公共服务均没有明显改善作用。考虑了模型的内生性和遗漏变量等问题、改变核心解释变量以及变换样本期限后，上述结果依旧稳健。进一步研究发现，尽管采矿业繁荣显著增加了地方的财政收入和支出总额，但并未提升教育、医疗和基础设施支出占财政支出的比重。作用机制检验发现，采矿业繁荣显著增加了财政供养人员数量、扩张了政府规模，同时也增加了财政资金违规使用的比例，导致财政资金的低效使用。这也正是造成公共财政支出与公共品数量之间反差的主要渠道。本文的研究结果表明，公共品投入不足、政府规模膨胀，可能是导致资源型地区长期经济增长动力缺失的一个重要原因。

结合本文的理论分析和实证检验结果，提出以下三个方面的政策建议：（1）中国的矿产资源主要集中在中西部地区，为缩小与沿海经济发达地区的差距，应该将资源开发获取的财政收益，用于有效地增加教育、医疗、基础设施等公共品供给，这不仅能够提升当地民众福利水平，增加民众获得感，而且通过提高公共服务水平，一方面可以吸引人才和留住人才，促进资源地区人力资本的提升，为长期经济增长打下基础；另一方面，也可以吸引更多企业入驻，提升本地非资源税收收入，降低地方政府对资源收入的依赖度，为资源地区经济转型提供基础。（2）应该科学合理地安排财政支出，优化财政支结构。一是压缩行政管理支出规模，合理控制财政供养人员数量的增长。二是提高民生性支出水平，包括教育支出、社保支出等民生支出的相对占比。同时提升资源型地区财政支出预算的约束力和执行的刚性，强化对财政支出的绩效管理，加强上级政府的监督审查，使得财政资金的分配和使用更加合理。（3）要求地方政府公开披露自然资源开采的相关信息，包括勘探权、开采权具体的审批流程，纠正信息披露的随意性等不规范问题，使大众充分掌握信息并进行有效监督，使权力在监督下运行，这样将会抵消自然资源带来的“治理诅咒”效应。

文章来源：《经济评论》2021年第6期，本文为原文节选。