随着中国经济进入高质量发展的“新常态”，传统依靠要素驱动的粗放型经济增长模式难以为继，提高自主创新能力成为构建新发展格局的核心特征。企业是微观经济活动的主体，是技术创新重要推动者（Romer，1986）。提高企业创新水平是推动经济高质量发展、实现经济发展方式转型的关键驱动因素之一（Aghion等，2014）。政府在促进企业创新中具有不可忽视的作用。我国在探索集权与分权的最优边界过程中，逐渐形成了经济分权与政治集权特征相结合的“中国式分权”（Blanchard和Shleifer，2001），这种分权模式产生的激励成为中国经济增长奇迹的主流理论（Weingast，1995；Jin等，2005）。政府间纵向财政关系作为“中国式分权”的重要组成部分，促使地方政府“为增长而竞争”，提高地区资源配置效率，同时也对企业生产经营活动决策和绩效产生深刻影响。但随着改革深入，传统的财政层级结构的弊端逐步显现。在税权高度向上集中的制度背景下，基层政府财力与支出责任不匹配，造成财政垂直分配关系失衡（李永友和沈玉平，2010），引发地方政府在财政压力下强化税收征管（陈晓光，2016），甚至走向“土地财政”的发展模式（孙秀林和周飞舟，2013）。在此背景下，研究财政层级改革如何影响企业创新对理顺财政纵向关系、贯彻创新驱动发展战略，具有重要的理论和实践意义。

财政层级改革对企业创新的影响，可以理解为政府激励结构与市场主体活动之间的关系，理论上两者可能通过税收征纳关系和财政资源配置产生联系。一方面，财政层级改革通过改变基层政府税收分成和收入来源，重塑其征税激励，改变企业实际税率，从而对企业创新的资金约束产生影响。税率是政企行为的重要联结点（吕冰洋等，2016）。企业创新具有正外部性、不可逆、高成本、高风险、回报期限不确定等特征（Holmstrom，1989），在外部融资约束较高的情况下，主要依赖内部资金开展创新活动，因而影响企业现金流的因素也会波及创新。不完全税权下，地方政府有动机运用较大的税收自由裁量权调整征税努力，进行税收竞争和招商引资（范子英和赵仁杰，2020）。这会改变企业实际税率，影响企业内部现金流和留存收益（于文超等，2018）。另一方面，改革使得基层政府财力发生变化后，财政支出结构相应的调整会通过影响地区要素配置，从而对企业创新产生影响。创新有赖于资本、人力、技术等要素的合理配置。经典财政分权理论中，财政分权使得地方政府能够充分运用本地信息优势提供公共物品，有利于提高地区资源配置效率（Tiebout，1956；Oates，1972）。但是在中国特定政治晋升锦标赛的体制背景下，财政支出结构与方向受到官员晋升激励的影响，可能对地方资源配置产生扭曲（周黎安等，2013）。此外，地区间行政等级关系也会影响政府补贴、人力资本、融资便利、税收优惠等稀缺资源的获取（江艇等，2018）。地区要素资源配置将进一步影响企业创新决策。可见，政府间财政纵向关系调整通过重塑地方激励，改变征税努力和资源配置，具有影响企业创新的潜在可能，但其影响方向及作用机理还缺乏足够的讨论和经验证据支持。

“省直管县”作为一项调整省以下财政关系的改革，为识别两者关系提供有利条件。对于“省直管县”改革，较多文献讨论其对经济增长（Li等，2016；Liu和Alm，2016；Ma和Mao，2018）、地方财政治理（刘勇政等，2019；宁静和赵旭杰，2019）、教育支出（王小龙和方金金，2014；陈思霞和卢盛峰，2014；Huang等，2017）、空气污染（王小龙和陈金皇，2020）等方面的影响。同时也有文献对“省直管县”微观经济后果相关话题作出初步探索。例如，刘冲等（2014）发现“省直管县”通过增加财政收入刺激经济增长，但并未提高企业生产率；李广众和贾凡胜（2020）从企业避税的角度考察“省直管县”给市政府带来的财政压力能否激励其加强税收征管。然而，鲜有研究涉及“省直管县”是否会对企业创新产生影响。

本文利用1998-2013年中国工业企业数据与专利数据，基于“省直管县”改革的准自然实验，运用多期双重差分方法，考察财政纵向层级改革对县域内企业创新水平的影响及机制。研究发现，“省直管县”改革不利于试点县内企业专利申请量提升。这一创新抑制效应在经过工具变量法、安慰剂检验、考虑改革非随机性、控制其他政策影响、变换关键指标、调整研究样本、改变聚类方法等一系列稳健性检验后仍然成立。机制检验表明，“省直管县”提高了县级政府征税激励，同时不平衡的支出结构偏好进一步强化，导致地区资源误置。具体表现在：地区征税努力提高，企业实际税率提高、外部信贷约束增强；基础设施建设支出比重增加而教育支出比重减少，地区资源配置扭曲加剧。此外，本文发现改革对创新的不利影响在财政压力小的地区，以及融资约束低、由地税局管辖、国有企业和资本密集型企业中更为显著，这进一步验证了改革重塑地方政府收支行为激励，通过改变企业创新融资约束和地区资源配置，对企业创新产生影响。

本文的边际贡献在于：第一，在研究视角上，将企业创新纳入“省直管县”改革影响的讨论中，丰富了政府纵向关系调整的微观经济后果研究，有助于理解财政层级改革与创新发展之间的微观逻辑机制。不同于以往文献多关注财政层级改革对经济增长、公共服务等方面的影响，本文以制度变革重塑地方政府行为激励为切入点，利用面板随机前沿分析方法计算的地方政府税收努力指数以及企业实际有效税率刻画税收征管力度，利用TFP离散度表征资源配置扭曲程度，为评估改革经济效应提供微观证据。第二，在实证识别上，本文利用工业企业大样本数据，运用多期双重差分法，更加“干净”地识别了财政层级改革与企业创新之间的因果关系，并通过一系列稳健性检验克服改革非随机造成的内生性偏误。第三，在政策启示上，本文利用微观企业数据，为理解财政层级改革对重构地方政府征税激励、影响地区资源配置和创新发展提供新证据。

本文余下部分的结构安排如下：第二部分简要介绍制度背景，并进行影响机制分析；第三部分阐述研究设计，说明数据来源、模型设置与变量选择；第四部分展示实证结果分析，并对基准回归结果进行了一系列稳健性检验；第五部分进行机制检验；第六部分为结论与启示。

（一）制度背景

中华人民共和国成立之初，高度集中是我国行政管理体制的特点之一。20世纪80年代，地方层级结构发生变化，主要分为中央、省、市、县和乡镇的五级，形成了“省管县”、“县管市”的格局。纵向财政关系与行政层级结构高度一致（Liu和Alm，2016）。分税制改革后，省以下财政分配关系的一个突出特点是财权上移、支出责任下放。大部分税源聚集在中央和省市级，县级收入留成比例较低，其自有税源往往是征收难度大且收入较低的税种。由于层级过多，对县的转移支付往往被处于强势地位的省市两级截留或挪用。同时县级政府还承担地级市政府摊派的支出责任。这样长期持续的治理模式导致处于县级在承担较多基层公共服务支出责任的同时无法获得相匹配的收入支撑，从而陷入财力紧缩的困境（Li等，2016）

“省直管县”改革是一项调整政府间纵向财政关系的尝试，旨在通过财政管理层级扁平化和财政管理权力下放，提高财政管理效率，缓解县级财力困境。中国31个省份中，海南省和四个直辖市由于无下辖县，一直处于省直管县的状态；浙江和宁夏在1994年就实行省直管县模式。自2003年起，“省直管县”模式重新启动，最早开始在福建试点，随后在安徽、湖北、河南、江西等省陆续推开。2009年财政部下发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号）中提出，力争在2012年年底前，实现全国除民族自治地区外的“省直管县”改革。截至2013年，已有24省1021县实施了财政“省直管县”改革。

从改革效果来看，“省直管县”改革使得财政层级扁平化，省与县财政资金往来绕过市级政府，避免市一级截留财政资金的“漏斗效应”和市对县的“抽血”集资行为（张占斌，2007）。不少文献支持“省直管县”积极经济社会效应，发现省直管县改革提高了GDP增长率（Li等，2016；Liu和Alm，2016；Ma和Mao，2018），带动产业结构升级（王立勇和高玉胭，2018）、提高地方财政治理能力（刘勇政等，2019；宁静和赵旭杰，2019）、抑制市辖区内企业避税动机（李广众和贾凡胜，2020）。但是也有研究发现，“省直管县”改革对市县发展作用不平衡，在促进县域经济发展的同时会损害地级市的利益（才国伟等，2011；叶兵等，2014），并且改革带来的分权并未提高社会福利，反而加重基层政府“重生产、轻服务”的支出偏好（陈思霞和卢盛峰，2014），进一步导致地区资源配置错配，抑制企业高质量发展（汪兵韬等，2020）。如刘冲等（2014）发现“省直管县”通过增加财政收入刺激经济，但主要是通过投资拉动粗放式增长，并没有从本质上提升企业的生产率及资源配置效率。实践中，“省直管县”改革推进在各省份的效果不一。很大一部分原因在于“省直管县”财政体制具有一定的适用条件。比较理想的情况是，县域具有一定经济实力而市级政府财力相对较弱，这时财权下放促进县域发展的成效更加明显。浙江“省直管县”的成功范例，与其市弱县强的现实情况不无关联。从另一个角度来看，财政层级简化也会引致省级政府监管成本增加、市级政府对县的辐射带动作用减弱等一系列问题。自2018年起，河南结束了10个县（市）省管县体制。这说明，随着改革的逐渐推进，“省直管县”与各地经济社会发展不相适应的方面逐渐显现。

（二）影响机制分析

笔者认为，“省直管县”作为一项财政层级改革，可能对企业创新同时存在促进和抑制两方面的影响，这种影响主要来源于征税激励变化和支出结构偏好的作用。

一方面，“省直管县”重塑了地方政府征税激励，并通过改变企业税负对创新产生影响。税率是政府行为与企业行为的重要联结点（吕冰洋等，2016）。企业创新活动是一项风险大、周期长、不确定性高的投资，需要大量创新资金投入（Chemmanur等，2014）。由于研发创新投资内在的高风险性隐含收益不确定性以及逆向选择和道德风险问题，创新往往面临较强的外部融资约束，需要依靠企业充足的内部资金投入，此时税率就是影响创新的重要因素之一。平均所得税率反映税后可留存的资金能力，影响企业内部可用资金，一定程度上代表企业内部融资的能力和动机。较低的实际税率降低企业税负，能够增加企业现金流、提高外部融资可得性，对企业研发投入形成正向激励（Hall和Reenen，2000），促使企业增加R&D投入（Chen等，2018），最终提升创新产出的数量和质量（Czarnitzki等，2011）。反之，高税率抑制企业创新投资能力和意愿，对企业创新产出造成不利影响（Akcigit等，2018）。虽然我国税率与税基由中央统一制定，但分税制赋予地方政府拥有一定程度的税收自由裁量权，能够决定税收执法程度，致使企业实际有效税率与法定税率存在偏差（范子英和田彬彬，2013）。具体来说，地方政府调整征税努力的程度取决于征税相对收益的变化。当征税收益上升（如税收分成提高），将提高征税激励；而当征税收益大于征税成本（如征管费用增加），地方政府则倾向于降低征税努力。从财政层级纵向调整来看，增加税收分成具有“征税激励”，这是因为税收分成提高意味着地方政府收入索取权和征税的边际收益的提高（Weingast，2009；吕冰洋等，2016），并且分成比例的提升也更多地促使县级政府依靠自有财力为支出融资（Rodden，2003）。因此，当“省直管县”提高县级税收分成时，不仅提高其自有收入，同时也强化了征税激励。进一步来看，征税激励提高意味着地方政府将加强税收征管，这会导致企业实际税负提高，挤占企业内部现金流和留存收益，减弱内部融资能力，提高融资约束和融资成本（于文超等，2018），进而抑制企业研发投入与创新产出（Mukherjee等，2017；李林木和汪冲，2017）。但改革在提高税收分成的同时增加对县域的转移支付，这使得“省直管县”对地方政府征税努力和企业实际税率的作用存在不确定性。这是因为，地方征税努力不仅取决于征税相对收益，也与财政收入能力有关（范子英和赵仁杰，2020）。转移支付对征税努力具有替代效应（Peterson，1997），当转移支付增加，地方政府会降低征税努力（付文林和赵永辉，2016），从而会降低企业实际税负。

另一方面，“省直管县”在提高县级财力后，其支出结构偏好影响地区要素配置，从而对企业创新产生影响。经典财政分权理论认为，地方政府对本地具有信息优势，并且在居民“政治选票”的约束下，财政分权能够引发地区间良性竞争，提高公共物品供给效率，有力推动经济增长（Tiebout，1956；Oates，1972）。在这样的假设下，为了实现地区福利最大化，地方政府会采取税收优惠、财政补贴等方式激励企业创新，或者通过基础设施建设或者提高开放水平，为创新集聚创造良好环境。以政府补贴和税收优惠为代表的财政支持，能够对创新活动形成激励，在缓解企业创新面临的融资约束的同时，通过促进企业研发投入影响创新水平（余明桂等，2016；Chen等，2018；刘诗源等，2020）。而且补贴作为一种被政府认可的利好信号也有利于帮助企业获得私人创新投资（Kleer，2010），从而激励企业开展创新活动。但在中国特定政治晋升锦标赛的体制背景下，地方政府支出结构具有“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的偏向性（周黎安，2007）。地方官员出于晋升压力，有扩大生产性支出以实现经济增长目标的冲动，这对科技、教育等非生产性支出形成挤出（沈坤荣和付文林，2005），而这类支出对吸引创新要素、培育人力资本至关重要。“省直管县”在扩大地方政府财政管理权的同时，也会为地方官员加强以经济建设为主要目标的支出结构偏好提供有利条件，增加政府干预要素市场的动机和能力。晋升激励下的不当政府干预对市场资源配置形成扭曲（周黎安等，2013），进而导致企业间的要素错配，扭曲企业创新与退出市场的决策（戴小勇，2021），使得即使企业加大研发投入也难以提升创新绩效。此外，创新活动中存在的知识泄露或者正外部性降低了私人回报，使得企业活动不愿承担创新风险成本。这种情况下，要素市场扭曲形成的寻租机会，将刺激企业放弃从事风险更大的自主创新活动，通过建立政企关系获取租金收益，同时寻租产生的非生产性支出也会挤出企业R&D投入（张杰，2011）。

综上所述，“省直管县”改革对企业创新的影响方向不明确，主要取决于改革后地方政府征税激励与支出结构偏向是否发生变化以及效应的相对大小。

（一）数据来源与样本筛选

本文企业层面数据来源于1998-2013年中国工业企业数据库，该数据库包括全部国有及规模以上工业企业信息；专利数据来源于国家知识产权局专利信息；“省直管县”改革数据通过手工整理各省人民政府公报得到；县域特征数据来源于《中国县域统计年鉴》；财政支出细项数据来自《全国地市县财政统计资料》。数据清洗具体过程略。

（二）模型设置与变量定义

由于各省财政“省直管县”改革时间不一致，本文采用多期双重差分方法（Staggered DID）。具体实证模型和变量设置略。

（一）基准回归结果

基准回归报告了财政层级改革对企业创新数量和质量的影响，被解释变量为企业专利申请总量对数，核心解释变量为“省直管县”改革。结果显示，“省直管县”改革（PMC）系数对专利申请量显著为负，在控制县域特征变量和企业特征变量后，“省直管县”改革使得县辖区内企业专利申请量平均下降了3.83%，表明财政层级改革不利于企业创新。

（二）工具变量法回归结果

“省直管县”改革可能非随机，某些因素在影响试点县选择的同时也会影响到该县的企业创新水平。对此，本文采用工具变量法缓解这一内生性问题。参照刘勇政等（2019）和Jia等（2020）的做法，选择县与其所属地级市距离（Dis）与省份省直管县哑变量（PPMC）（实施改革省份在改革当年及其以后年度为1，否则为0）的交互项作为PMC的工具变量。该工具变量满足相关性和排他性的前提假设。一方面，各市与其地理距离较近的下辖县之间市场联系较为紧密，为了防止优质资源流失，市政府更有可能反对将周边地市作为试点县，因此可以推测，“县—市”距离越小，被选择为试点县的可能性越低；同时省份是否实施改革决定了一个县是否成为试点县。另一方面，“县—市”距离为地理因素，通过其他途径影响企业创新的可能性较小；省份省直管县时间由省级政府做出决策，试点县的选择基于某一县内企业创新水平而决定的概率较小。

工具变量法的第一阶段回归结果表明县距离所属地级市距离越远，成为试点县的概率越高。这验证了工具变量相关性的条件。第二阶段估计结果与基准回归结果基本一致，即“省直管县”会降低企业专利申请量，但影响系数绝对值略高，表明内生性选择导致估计结果下偏。

（三）平行趋势与动态效应检验

为了检验多期双重差分法平行趋势的适用前提是否满足，同时考察改革实施后的动态效应，本文借鉴Li等（2016）的做法，利用事件研究法（Event Study Approach，ESA）进行检验。结果表明，在“省直管县”改革实施后，试点县和非试点县内企业的创新水平开始分化，并且这种差异在改革后一段时间内持续存在并逐渐扩大。具体计量模型略。

（四）安慰剂检验

由于可能存在不可观测且随时间变化的遗漏变量对结果造成影响。为排除这一干扰，本文借鉴Chetty等（2009）采用非参置换检验的方法进行安慰剂检验。结果表明，基准回归结果不是由某些偶然因素引起的。

（五）其他稳健性检验

除此之外，本文还进行了其他稳健性检验，包括考虑改革的非随机性、排除其他政策影响、替换被解释变量、调整研究样本和改变聚类方法，回归结果仍然保持稳健。

上述结果表明，“省直管县”改革不利于企业提升创新水平。那么，改革通过何种机制对创新产生抑制效应?前文影响机制分析中提出，“省直管县”改革通过征税激励加剧融资约束以及财政支出结构偏向扭曲地区资源配置两个渠道作用于企业创新。下文对此进行验证。

（一）机制检验

机制检验结果表明，“省直管县”显著提高了县域税收努力和企业实际税率，并降低企业信贷规模，加剧创新资金约束。并且进一步强化了县级政府支出结构偏好，具体表现在基础设施建设占比增加而教育支出占比减少，县域资源配置扭曲程度加剧。这验证了“省直管县”创新抑制效应是通过改变县级政府征税激励、强化支出结构偏好两个渠道产生影响的机制假设。

（二）进一步检验

上述结果为“省直管县”通过改变地方政府税收征管激励产生创新抑制效应提供经验证据，但是着重在整体样本层面。下文将考察具有不同特点的企业和地区对改革的反应模式，为核心逻辑提供进一步的经验证据。

1.财政压力的影响。

财政压力促使地方政府加强税收征管，进而提高企业税负（陈晓光，2016）。那么，如果税收征管是主要作用渠道的话，当面临较小财政压力的县受到“省直管县”改革冲击后，税收征管力度提升幅度更大，辖区内企业税负增加更为明显，由此引致的创新抑制效应应该更为显著。为了验证这一推断，本文使用财政缺口表征财政压力（Fisgap），当财政缺口高于中位数取1，否则取0，构造交互项进行回归。结果显示，在初始财政压力较低的地区，“省直管县”的创新抑制效应更加明显，说明“省直管县”促进县域提高税收征管力度。

2.征管权限的影响。

2002年所得税分享改革后，税收征管权限发生变化。2002年之后成立的企业改由国税局征收，2002年之前成立的企业仍由地税局征税。通常而言，国税局税收执法力度较少受到地方政府征税动机改变的影响（范子英和田彬彬，2013）。考虑到国地税税收征管力度差异，如果县级政府加强税收征管不利于企业创新的话，该效应应该主要体现在由地税局征税的样本企业中。为了验证这一推断，本文按照征管权限进行划分，2002年及其以后成立的企业为高征管力度组，取值为1，2002年之前成立的企业为低征管力度组，取值为0，构造是否由国税局征收（Admin）与改革变量的交互项进行检验。结果验证了由国税局征管的样本企业创新降低更明显这一推断。

3.融资约束的影响。

融资约束会迫使企业因现金流不足减少创新活动，降低创新投资的产出效率。如果“省直管县”改革抑制创新的机制在于地方政府税收征管的强化加剧了企业融资约束，那么该效应理应在融资约束低的样本企业中更为显著。为检验这一推断，本文参照既有文献使用SA指数刻画融资约束，构造虚拟变量融资约束（FC），如SA指数高于中位数取1，否则为0，构造与改革变量交互项进行检验。结果表明，“省直管县”加剧了企业融资约束，从而不利于企业创新。

4.产权性质的影响。

国有企业与政府具有天然的政治关联，其生产投资决策更容易受到官员激励和政府干预的影响。因此，如果资源错配是“省直管县”产生创新抑制的渠道之一，那么这种效果应该在国有企业中更为凸显。对此，使用是否为国有企业的虚拟变量（State）与改革变量交互项进行检验。结果表明，受到政府干预更大的国有企业创新水平下降更明显，这为“省直管县”改革造成资源错配提供佐证。

5.行业类型的影响。

相比于劳动密集型企业，资本密集型企业通常投资项目更大，在短期内对地区GDP增长贡献更大。因此，晋升激励会促使地方官员优先发展资本密集型企业。如果“省直管县”改革后，地方政府干预加强导致地区要素错配，进而不利于企业创新，那么这种抑制作用应该在政府干预较弱的非资本密集型企业中表现得更为明显。为了验证这一假说，参照鲁桐和党印（2014）对资本密集型行业的划分方法，构造是否为资本密集型企业的虚拟变量。结果显示，“省直管县”对资本密集型企业的创新抑制效应更为显著，从而间接验证了改革的资源错配效应。

在新发展阶段，如何通过政府制度变革，重塑地方政府行为激励，促进创新与经济高质量发展，是一个值得深入研究的问题。本文利用1998-2013年中国工业企业数据与专利数据，以“省直管县”改革为准自然实验，运用多期双重差分方法，考察财政层级改革对企业创新的影响。主要研究发现为：第一，“省直管县”改革抑制企业创新，该结论在经过工具变量法和其他一系列稳健性检验后仍然成立。第二，“省直管县”的创新抑制效应的影响机制在于征税激励和资源误置，即改革激励地方政府提高征税努力，加重企业实际税负，减少外部信贷，从而加剧创新资金约束，同时强化了晋升压力下基层政府以经济增长为主要目标的支出结构偏好，增加基建支出，减少教育支出，导致资源配置扭曲。第三，这一效应在财政压力更小的地区，以及融资约束更低、由地税局管辖、国有属性和资本密集型的企业中更为明显，表明改革通过加强征管力度、融资约束和政府干预，对企业创新产生不利影响。

本文研究结论表明，在财政层级改革中，通过重新划分财政分配、调整政府间权力关系，能够有效提高基层政府财力与支出责任匹配度。但与此同时，财权下放可能未能改变晋升激励下地方政府不平衡的支出结构偏向，造成地区资源配置扭曲。虽然本文发现提高县域财政分权程度有利于增强其征税激励，但如果没有相应配套措施，可能会提高企业实际税负，加剧企业创新资金约束。因此，在推进政府治理结构改革的过程中，既要通过各级政府间财政关系调整缓解基层政府财力困境，也要考虑分权后地方政府收支行为异化对微观经济主体可能产生的影响。

文章来源：《中央财经大学学报》2021年第11期，本文为原文节选。