朱青：完善灵活就业人员社会保险制度研究
内容提要：随着数字经济的迅速发展，我国灵活就业人员规模持续扩大，灵活就业人员已逐渐成为劳动力市场的重要组成部分。然而，与传统劳动关系下的企业职工相比，灵活就业人员在社会保险方面面临着一些现实问题亟须解决。本文在分析灵活就业人员现行社会保险状况的基础上，借鉴了国外灵活就业人员社会保险制度的成熟经验，提出我国要改革灵活就业人员社会保险制度模式，建立完善的社会保障制度，并在建立一个强大的公共财政体系的前提下，向所有社会成员提供均等化的高水平的养老、医疗保障待遇。
灵活就业一般是指非受雇并且无固定期限劳动合同的全日制工作形式。它是我国重要的就业形式和就业渠道，也是未来解决就业问题的重要抓手。但由于种种原因，灵活就业人员大多数还没有被职工基本养老保险、基本医疗保险等社会保险（以下简称“社保”）制度所覆盖。目前，我国正在研究完善灵活就业人群的参保缴费办法，目的是将更多的灵活就业人员纳入企业职工的社保制度，使其享有更高的社会保障水平。
一、灵活就业人员现行社保状况
灵活就业人员主要包括个体经营、非全日制以及新就业形态的从业人员。他们主要集中在住宿餐饮、居民服务、建筑、批发零售、交通运输等行业。其中，新就业形态从业人员是指依托互联网平台就业的人员，主要包括网约车司机、快递员、外卖配送员等。据统计，截至2023年，我国灵活就业人员已超过2亿人，其中新就业形态从业人员达到8400万人，约占灵活就业人员的42%，约占城镇就业人员的18%。为了落实党的二十届三中全会提出的“完善就业优先政策”，
必须鼓励和大力发展灵活就业，让灵活就业与正式就业同样成为劳动者的不错选择。然而，目前阻碍灵活就业发展的一大障碍，是无受雇合同关系的灵活就业人员没有被强制性的企业职工基本养老保险、基本医疗保险等社保所覆盖。尽管有关制度规定，各类灵活就业人员既可以根据本人实际情况在就业地或户籍地参加职工基本养老、基本医疗等社保，也可以在户籍地参加城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险，但由于灵活就业人员的收入水平普遍较低，而养老、医疗等社保制度又要求参保人缴纳一定的费用，这样，在自愿参保的制度规定下，一些灵活就业人员就选择了不参保或只参加缴费水平较低、保障水平也较低的城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险。针对这种情况，人力资源和社会保障部部长王晓萍指出，要研究完善参保缴费办法，将更多的灵活就业人员、农民工、新就业形态从业人员纳入企业职工社保制度，使他们享有更高水平保障。
社保是政府按照保险的原则（即危险分担、互助互济）推出的社会保障计划。它要求受保人缴纳一定的保险费，在受雇的情况下受保人的雇主（用人单位）也需要缴纳一定的保险费，政府往往也要给予一定的财政补贴。这就是德国首相俾斯麦1883年首创的社保“三方筹资”模式。我国社保计划也主要实行“三方筹资”模式，资金主要来自用人单位和个人的缴费，在收不抵支时政府财政给予补贴。例如，2023年，企业职工基本养老保险缴费收入（含企业和个人）是43216.74亿元，财政补贴收入是7731.42亿元。灵活就业人员性质上属于就业人员，但他们与传统正式就业的职工又不同，一般没有用人单位，所以按照《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）不能被强制纳入企业职工基本养老保险和基本医疗保险，但可以自愿参加城镇职工的基本养老保险和基本医疗保险，由个人缴纳全部保险费。由于灵活就业人员没有用人单位，个人缴纳养老保险、医疗保险的费率就比单位职工个人的缴费比例要高。例如：基本养老保险单位缴纳16%，个人缴纳8%，但灵活就业人员的缴费率则为20%（其中12%进社会统筹基金，8%进个人账户）；基本医疗保险由于有用人单位缴费（各地比例不等），个人缴费比例为2%，但灵活就业人员的缴费率则远高于2%，如上海为10%，北京为8.4%，广州为8%，天津为7.5%，等等。
对于灵活就业人员而言，一方面其缴费比例高于单位职工个人，另一方面其收入水平又普遍低于单位职工的平均水平。例如：2025年第2季度，灵活就业人员平均月收入为6179元，而2024年城镇非私营单位就业人员平均月工资为10342元，全国城镇私营单位就业人员月平均工资为5790元，规模以上企业就业人员月平均工资为8538元。在这种情况下，灵活就业人员一般不会自主选择参加城镇职工社保，尤其是不愿意参加几十年后才能从中受益的基本养老保险。由于基本医疗保险是短期险，受保人当期缴费当期患病就可以得到赔付（报销医药费），所以相比之下灵活就业人员参加基本医疗保险的积极性高于基本养老保险。特别是城乡居民基本医疗保险，其筹资模式采取的是“个人适当缴费+政府大量补贴”，对灵活就业人员具有较大的吸引力。2025年，城乡居民基本医疗保险个人缴费标准最低为400元／年，财政补贴标准为每人700元／年，财政补贴相当于个人缴费的1.75倍；2023年，我国城镇就业人员为4.7亿人，但参加城镇职工基本医疗保险的人数仅为2.71亿人。这说明有近2亿人在城镇就业但选择参加了城乡居民基本医疗保险或没有参加任何医疗保险，其中除了农民工以外不乏城镇的灵活就业人员。
为了鼓励灵活就业人员积极参加企业职工社保计划，2023年国家出台政策，对就业困难人员灵活就业后以及离校2年内未就业的高校毕业生灵活就业后缴纳的社保费，在规定期限内给予一定数额的社保补贴。此后，各地还出台了具体的补贴办法。例如，2024年北京市灵活就业人员参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个险种，按照最低缴费标准，每月先缴纳1882.02元，然后再领取财政补贴1254.68元，个人实际缴纳保险费627.34元。天津市对本市院校和本市生源外省市院校毕业离校2年内未就业的高校毕业生依法缴纳企业职工基本养老保险费、基本医疗保险费（可以单独或同时缴纳）的，给予一定财政补贴：缴纳企业职工基本养老保险费，每人每月补贴600元；缴纳企业职工基本医疗保险费，每人每月补贴200元；同时缴纳企业职工基本养老保险费和基本医疗保险费的，每人每月补贴800元。为了让灵活就业人员均能被基本养老保险所覆盖，国家还通过财政补贴方式组织尚未参加企业职工基本养老保险的灵活就业人员，按照规定参加城乡居民基本养老保险，采取“个人缴费为主＋财政适当补贴”的筹资模式。由于城乡居民基本养老保险的缴费标准很低，其缴费负担也大大低于企业职工基本养老保险的缴费负担。例如：2024年北京市企业职工基本养老保险的缴费基数下限为每月6821元，按照灵活就业人员个人20%的缴费率，每月需缴费1364.2元，全年缴费金额为16370.4元；而城乡居民基本养老保险即使按照最高一档缴费，每年也只有9000元，并可享受每年150元的财政补贴。由此可见，灵活就业人员选择参加城乡居民基本养老保险从缴费成本上看对他们更有利。但是，从未来养老金的待遇上看，根据“多缴多得”的保险原则，缴费金额越多，退休后的养老金待遇也会相应提高，所以在缴费年限相同的情况下，个人从企业职工基本养老保险领取的养老金肯定要比从城乡居民基本养老保险领取的养老金多。特别是根据规定，灵活就业人员参加企业职工基本养老保险虽然缴费率为20%，但其退休后养老金待遇与总缴费率24%的企业职工完全相同，其实这里面也享受到了国家的财政补贴。所以国家下一步的目标就是动员那些没有参加基本养老保险或仅参加城乡居民基本养老保险的灵活就业人员积极参加企业职工基本养老保险。
尽管国家十分重视灵活就业人员的社保问题，也相应采取了一些措施，但由于这部分就业群体具有无雇主、收入低等特点，目前大部分灵活就业人员仍没有基本养老和医疗保障。2025年2月，京东等外卖平台宣布为专职外卖骑手缴纳“五险一金”，再次引发了全社会对灵活就业人员社保问题的强烈关注。人们在对这群“风里来、雨里去”穿行在大街小巷的特殊群体表示同情的同时，也在积极思考国家应如何为以外卖骑手、快递小哥为代表的灵活就业人员构建完善的社保制度。
二、国外灵活就业人员的社保制度
灵活就业人员在国外通常被称为自雇者（self-employed）。在实行社会救助、普遍津贴或节俭基金制度的国家，这部分就业人员均被纳入社会保障的覆盖范围。但在实行需要个人缴费的社保制度的国家，情况则有所不同。不过在经济合作与发展组织（OECD）成员国，灵活就业人员一般跟受雇者一样，也要参加基本养老、基本医疗等社保计划，只是在不同成员国缴费的方式可能有所不同，大体有以下几种情况。
第一，美国、加拿大、西班牙、葡萄牙、瑞典、芬兰、卢森堡、韩国、匈牙利、捷克、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、立陶宛、土耳其等国规定，灵活就业人员的缴费率等于雇员和雇主缴费率之和，即雇主缴费部分由灵活就业人员个人承担。例如，美国老年、遗属、残疾保险（Old-Age，Survivors and Disability Insurance，OASDI）的缴费率为12.4%，其中雇主和雇员各负担一半，即6.2%，但灵活就业人员（自雇者）则要按12.4%缴费，加上医疗保险，总缴费率为15.3%。加拿大的全国养老金计划（Canada Pension Plan，CPP）缴费率为11.9%，其中雇主和雇员各缴纳5.95%，而灵活就业人员需要自己缴纳11.9%。韩国的国家年金计划（National Pension Scheme，NPS）于1988年建立，提供老年、遗属和残疾津贴，目前雇主和雇员缴费率各为4.5%，灵活就业人员缴费率为9%。西班牙国家养老金计划中雇主缴费率为23.6%，雇员缴费率为4.7%，总缴费率为28.3%，灵活就业人员的缴费率为28.3%。瑞典的公共养老金由两部分组成：一是保证养老金，不需要个人缴费，完全由一般税收筹资，但金额多少与收入关联养老金挂钩，收入关联养老金超过一定金额时保证养老金就会降到零；二是收入关联养老金，它需要雇主和雇员缴费筹资，其中雇主缴费率为10.21%，雇员缴费率为7%，灵活就业人员的缴费率为17.21%。
第二，挪威、比利时、奥地利、法国、意大利、希腊、冰岛、瑞士、以色列、智利、拉脱维亚、斯洛伐克等国规定，灵活就业人员的缴费率低于雇员和雇主缴费率的总和。例如，挪威的国家保险计划（National Insurance Scheme，NIS）规定，雇主缴费率为14.1%，雇员缴费率为7.8%，总缴费率为21.9%，但灵活就业人员的缴费率为11%。奥地利公共养老金计划中雇员缴费率为10.25%，雇主缴费率为12.55%，总缴费率为22.8%，灵活就业人员的缴费率为20%，二者的差额部分（2.8%）由政府缴纳。希腊的养老金计划由主体养老金和辅助养老金组成，主体养老金中雇主缴费率为13.33%，雇员缴费率为6.67%，总缴费率为20%，灵活就业人员的缴费率为13.33%。
第三，个别成员国（如波兰）规定灵活就业人员需要向收入关联（earnings-related）养老计划进行定额缴费，由于缴费多少与收入水平无关，所以他们得到的养老金水平仅为一般雇员的40%～60%。例如，波兰的社保包括养老、残疾、疾病和工伤等项目，雇主缴费率为19.21%～22.41%（含工伤保险，缴费率各行业不同），雇员缴费率为13.71%（不缴纳工伤保险），灵活就业人员的社保缴费采取定额缴纳，与其实际收入不挂钩，缴费基数按照未来平均月收入的60%进行测算。
第四，英国、丹麦、荷兰、爱尔兰和日本规定，灵活就业人员需要参加等额养老金（flat-rate pensions）计划并缴费，但可以自愿参加收入关联养老金计划。在上述国家，基本（公共）养老保险计划由两部分构成。一是等额养老金计划。退休者领取的养老金人人相等，与缴费多少没有关联，它主要解决的是社会公平问题。而老年人领取等额养老金除了需要缴费，还需要满足在本国的居住时间条件。例如：爱尔兰规定只有在爱尔兰居住48年以上的老年人才可以领取全额的等额养老金；荷兰规定领取等额养老金的居住时间条件是15岁以后在荷兰至少居住50年；丹麦规定领取等额养老金的居住时间条件是15岁以后在丹麦居住不少于40年；英国规定领取等额养老金的居住时间条件比较宽松，16岁以后只需在英国居住35年就可以领取全额的等额养老金。二是收入关联养老金计划。这种养老金与缴费直接挂钩，缴费的工资收入越高，缴费时间越长，则退休后领取的养老金也就越多。收入关联养老金计划主要是刺激效率，对高收入群体有利，并鼓励人们多缴费。
与OECD成员国的情况相比，我国灵活就业人员参加企业职工基本养老保险的缴费情况属于第二种类型，即灵活就业人员的缴费率低于雇主和雇员的总缴费率，但养老金待遇与雇员相同，相当于享受了一部分财政补贴。但如果灵活就业人员参加城乡居民基本养老保险，则就类似于上述第四种情况，即参加最基本的养老保险计划，养老金只能满足最基本的生存需要。
三、我国灵活就业人员社保制度模式的改革方向
目前，我国灵活就业人员的社保大致有三种情况：一是没有任何社保；二是参加城乡居民基本养老和基本医疗保险；三是参加企业职工基本养老和基本医疗保险。国家的目标是让大多数没有任何社保的灵活就业人员至少要参加城乡居民社保。《人力资源社会保障部国家发展改革委交通运输部应急部市场监管总局国家医保局最高人民法院全国总工会关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号）明确提出：“组织未参加职工基本养老、职工基本医疗保险的灵活就业人员，按规定参加城乡居民基本养老、城乡居民基本医疗保险，做到应保尽保⋯⋯企业要引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险。”但城乡居民社保只能算是过渡，理想的状况是让灵活就业人员都参加到城镇职工社保制度中。这是因为，城乡居民基本养老、基本医疗保险的保障水平过低。例如，城乡居民基本养老保险的养老金每月最低标准仅为143元（北京、上海等经济发达地区的养老金标准较高），比城市和农村最低生活保障平均标准（2025年一季度末其标准分别为799.7元／人·月和594.9元／人·月）还低很多。实际上，城乡居民基本养老保险只是一种缴费类型的社会救助计划，并不能构成真正意义上的社保。按照国际劳工组织《社会保障最低标准公约》的规定，养老金的最低替代率为55%。如果没有其他收入来源，这个替代率才能够维持基本生活。根据国家统计局统计，2024年全国城镇非私营单位的年平均工资达到了120698元，私营单位的年平均工资达到68340元，根据养老金最低替代率55%计算，退休职工每人每月的最低养老金应当在3132元至5532元之间。这样比较，城乡居民的基本养老金标准就过低，甚至不能称其为养老金了。为了便于灵活就业人员参加城镇职工社保，人力资源和社会保障部宣布，目前已基本取消社保参保的户籍限制（只有北京例外）。这将为灵活就业人员在就业地参加企业职工基本养老保险和基本医疗保险打开方便之门。
灵活就业人员在就业地参加基本养老保险等，在制度安排上已不成问题，接下来是如何激发他们的参保意愿。由于这部分就业群体与互联网服务平台（如美团、京东、饿了么、顺丰等）之间没有雇佣关系，所以服务平台无法给他们依法代扣代缴社保费。目前，部分服务平台采取自费补贴的办法，鼓励灵活就业人员参加城镇职工社保。在灵活就业人员收入普遍较低而国家又难以大范围发放财政补贴的情况下，由互联网服务平台出资给予一定的补贴不失为鼓励灵活就业人员参保的一种好办法。但由于服务平台与社保缴费系统没有联网，无法进行信息交换，所以出现一些骑手用虚假的缴费凭证骗取服务平台补贴的情况。因此，为灵活就业人员研究出一种合理有效的参保和缴费方法，成为当前一项十分紧迫而又具有现实意义的课题。
目前，国家正在为灵活就业人员研究设计一种通过社保管理平台对接互联网服务平台与社保费征收机关（税务机关）的社保费征缴模式。在这种征缴模式下，互联网服务平台与灵活就业人员仍不存在雇佣关系，灵活就业人员的社保费缴纳事宜完全委托给社保管理平台办理。灵活就业人员在自愿的基础上与社保管理平台签订代理合同，由社保管理平台负责其社保缴费的具体事宜。
当然，完善灵活就业人员的社保制度必须伴随着国家整体社保制度的改革和完善。没有国家整体社保制度的改革和完善，灵活就业人员的社保问题也不可能得到彻底的解决。我国建成了世界上规模最大的社会保障体系，10.7亿人参加基本养老保险，13.2亿人参加基本医疗保险。但社保制度的内部结构还不合理，呈碎片化管理，不同群体之间社保制度相对独立，社保基金在人群之间、地区之间独立运行，缴费率和社保待遇更是参差不齐。这些特征均不符合现代化社保制度的要求。未来，随着我国经济结构的日益调整，以及互联网、大数据、人工智能与实体经济融合的广度和深度不断加强，城镇传统的正式就业人员还将逐年减少，第三产业特别是灵活就业人员还会呈现快速增长的趋势。所以，国家应因势利导，及时修改《社会保险法》，将灵活就业人员纳入强制性的职工社保制度。此外，由于灵活就业人员的收入水平较低，而且个人要承担全部社保缴费，未来将这部分人群纳入职工的社保体系，可以再适当降低他们的缴费率（比如，养老保险从目前的20%降为10%），与此同时，加大财政补贴力度。不过，这一切的前提是政府要建立起一个强大的公共财政。没有一个强大的公共财政体系作后盾，建立完善的社会保障制度并向所有社会成员提供均等化的高水平的养老、医疗保障待遇就只能是一句空话。
来源：《税务研究》2025年第10期
