核心提示：作为信息时代的产物，电子发票是纳税人通过互联网，利用税务机关提供的发票在线应用系统开具的发票。与传统发票相比，电子发票无需通过“税控机”便能瞬间即成，虚假真伪即刻核实，操作简便易行。随着电子发票的广泛应用，实践中一些突出问题也逐渐显现。本文结合电子发票推广应用的实践，归纳分析了现行电子发票应用中的主要问题及其成因，并提出了构建电子发票生态链运行的新机制、新目标和总体框架构想，力图为有关部门提供有益的参考和借鉴。

一、电子发票推广应用中的主要问题

近年来，随着增值税发票新系统的应用和营改增的不断推进，电子发票引起了社会各界的广泛关注，尤其是2017年国务院常务会议两次（7月15日和8月18日）提到要加快推进电子发票的应用，更是凸显了目前我国电子发票深入推广的重要性以及解决现存若干问题的紧迫性。如果把发票电子化的过程也考虑其中，我国电子发票的应用经过了较长时期的酝酿和应用探索。但由于目前我国各界关注的电子发票问题主要集中在增值税普通发票上，因此本文讨论集中的也是这一狭义概念的电子发票。

电子发票根据推行机构、依托平台、相关法规等主要特点，主要有三个里程碑式的时点：第一，2013年4月，国家税务总局颁布实施《网络发票管理办法》，标志着网络发票基本成熟；第二，2012年5月，国家发展和改革委员会、国家税务总局等八部委启动电子发票试点建设，2013年7月1日，京东商城开出了第一张“电子发票”，电子发票逐步替代网络发票；第三，2015年8月，国家税务总局决定在北京、上海、浙江和深圳开展增值税发票系统升级版电子发票试运行工作，标志着增值税发票管理新系统支撑下的电子发票开始推行。

历经多年的发展，正如不少专家所指出的一样，目前我国已经形成了“税控+平台”的电子发票模式，即依托增值税防伪税控系统产生电子发票基础上，通过电子发票平台完成电子发票（更准确的说是电子发票版式文件）的开具、发送、存储、查询等系列功能。这一模式的技术实质是将电子发票服务的综合功能进一步分解生成电子发票、“打印”电子发票、存储电子发票（版式文件）等多个步骤和环节。从目前企业的实际应用情况看，现有电子发票模式产生了以下问题：

第一，从发票业务涉及的开具和收取双方看，目前，开纸质发票之痛已变为收电子发票之痛，电子发票开具一方的成本正在向接受一方转移。由于企业购销业务和增值税发票管理新系统支撑的不对称性，大部分企业接收电子发票的痛苦大于开具电子发票的便捷。

第二，在电子发票和纸质发票并行时期，上述“税控+平台”模式并没有完善解决多个环节之间的发票信息传递问题，造成多处断裂的发票信息流。这一问题主要集中在纳税人为了将电子发票纳入企业现有的运营系统和商业模式，不得不拼凑电子发票应用流程，造成企业运营成本的增加。

第三，由于系统存在发票信息流断裂问题，加之现行的财务、税务制度缺陷，企业纳税遵从意识和财务管控能力不强，假电子发票苗头初现。假电子发票多为一个企业内的假发票和跨多个企业间的假发票。

二、现有问题成因分析——基于电子发票平台的角度

第一，在目前“税控+平台”模式中，在多环节中负责发送电子发票信息的是电子发票服务平台，其向税控平台发回的充当“发票凭证联”功能的电子发票信息，与同时向收取电子发票的商品和服务购买人发送充当发票购物凭证功能的电子发票信息保持一致，而发票抬头的相应企业(对于企业购买活动而言)却无法获取相应的普通发票电子发票信息，从而无法形成电子发票信息“购销”之间的闭环。

第二，无法形成发票信息闭环。一方面，由于电子发票税收管理平台在增值税发票新系统之后出台，的确无法提前进行系统的统一规划设计，并且面临着营改增深入推进带来的核心保障任务，加之需要兼容已有的电子发票平台，业务复杂，目标众多，从而存在不完善之处。

第三，在前面已经提及的已有电子发票平台，也是不可忽视的问题来源。在目前存在的电子发票平台中，既有电子发票发展前期试点的电子发票多个试点城市平台，也有传统的增值税发票服务商演变而来的电子发票服务平台。

从目前涉及电子发票的各种产品看，主要是三大类型平台：第一类是原有发票企业平台，依据税控设备的历史独特地位，衍生到电子发票平台业务。第二类是通过电子发票试点发展起来的平台，主要是原有发票税控企业和增值税发票新系统形成前的电子发票企业形成的联盟，包括东港瑞宏、大象慧云以及税控企业自己的电子发票平台，如航天信息发票平台和百望发票平台。第三类是互联网企业平台，如腾讯、阿里两大平台型公司，通过微信、支付宝等产品向广大纳税人提供的电子发票储存、流转等功能。各个主要的电子发票服务平台之间的信息不能相互交换，造成一个平台开具的发票，接受方如果不是本平台客户就无法在税务系统之外产生发票信息的发送服务。

值得一提的是，互联网企业新兴平台具有较完备的生态体系。例如，腾讯公司目前电子发票的解决方案就起着补充全平台功能的链接作用，在各个电子发票平台之间提供发票在不同界质和信息处理系统中的信息交换传输、存储、展示等主要功能，其中蕴含的生态链理念为我们进一步解决和完善电子发票平台的问题提供了方向性的启示，对电子发票市场的有序竞争和健康发展有积极的促进作用。

从完整电子发票生态链平台看，电子发票平台的功能应该包括：（1）税务端的发票管理，主要包括税务机关负责的新发票发行、已使用发票核销、发票信息管理等税务端业务；（2）税务端发票管理接入管理，作为税务端与第三方服务、企业端接入的界面。（3）企业端发票管理，包括发票开具、发票信息管理等企业端发票业务；（4）第三方发票管理与服务，包括发票的信息传输、存储、查询、打印等基本服务，并进一步拓展到财务管理等增值服务。

构建电子发票生态链平台不仅要着眼于在短期内解决电子发票应用实践中的现有问题，还要结合深化税收管理改革和“放管服”的大背景，面向税收管理的新时代和新局面，研究电子发票长效健康运行的新机制，确立电子发票生态链建设的新目标，实现电子发票助力现代税收管理的新构想。

三、构建电子发票生态链运行新机制、新目标和新构想

（一）新机制

1.从控“真票”向控“真人”延伸。随着纸质票据防伪手段的不断加强以及发票管理制度的不断完善，尤其是《国家税务总局关于增值税发票开具有关问题的公告》（国家税务总局公告2017年第16号）等一系列发票管理制度的出台，以往税收管理控制纸质真发票的理念和模式，将逐步向控制“真人”转变，即形成诚实经营的纳税信用体系和机制。在形成新机制建设的多种方法中，实名制将企业经营行为、企业核心人员的个人行为联系在一起，跨部门联合惩戒的做法将增加违法经营的成本。控“真人”不仅要把企业纳税事项中的法人、财务主管人员、实际经办人员、税务中介人员等按照职责纳入涉税信用监控体系，还要建立起面向自然人的税收征管信息系统。

2.从实体税控设备（金税、税控）向数字（证书）税控模式转移。实体税控设备基于纸质发票的防伪功能慢慢消失，退化到目前的认证功能，实质上仅仅充当了纳税人向税务机关交互包括发票信息在内的涉税信息的入口功能。面临数字化税收征管环境的形成，这一功能将进一步强化，并形成基于控人模式的数字（证书）税控功能。数字（证书）税控模式将改变现有的电子发票管理基础和流程，形成更加简捷合理、高效有效的电子发票管理模式。

3.从单一电子发票平台到多元合作平台发展。“合作型遵从”是国内外税收管理部门的共识，我国也以“税收共治”的提法加以认可。“合作型遵从”力图重新构建涉税各方之间的关系，该理念认为，除了传统上所谓的“征纳双方”之外，在遵从实现过程中，还包括中介机构、其他利益相关方等。从国内外税收管理的实践看，仅仅考虑征纳双方的遵从模式，无论从税收管理资源的投入成本还是遵从度不断提高的产出目标看，都难以为继。而“合作型遵从”充分考虑了各种参与主体的作用，是实现税收管理现代化蓝图的可行路径。这一理念体现到电子发票平台的机制建设中，就是要求从单一电子发票平台的模式发展到多元合作平台，要求基于现有的技术平台，分工合作、开放共享，充分发挥合作各方的技术特点和业务优点，实现多元合作平台下的电子发票运营模式。

4.新一代“互联网+”信息技术的推动。以人工智能、区块链、云计算和大数据为代表的新一代信息技术的出现，通过税收管理部门和互联网公司共同合作，为构建“互联网+”模式下的电子发票生态链提供了新的技术方案。例如，以腾讯公司拥有的技术为例，通过云计算平台，可以探索税务电子发票管理平台整体优化方案；基于区块链技术，可以进一步研究探索数字发票的解决方案；基于智能识别技术，可将人脸精确识别、海量人脸检索、智能视频监控等先进技术应用到诸多发票管理场景中；基于大数据技术，可开展纳税人发票纳税服务和税务风险防控。

（二）生态链建设新目标

从更长远的战略目标看，电子发票平台的建设不应仅是现有问题的修补完善，而应该围绕“互联网+税务”蓝图的建设目标，致力于形成电子发票生态链。该生态链包括电子发票的管理方、开具方、接受方以及服务方，推动形成良性的税务发票经营环境，助力税收管理现代化的实现。更具体地，这个生态链的新目标应该是：通过“互联网+”，在税务部门内部目前已经形成的税收管理“半环”的基础之上，电子发票作为税收管理生态系统最合适的信息传递载体，发挥生态链中的“粘合剂”作用，让税务中介、企业的重要生态成分加入其中，以形成面向税收管理的完整的、闭合的内环生态链条，进而支撑“互联网+税务”的管理基础和生态。同时，也要基于国家治理现代化的建设目标，通过电子发票所承载的海量微观社会经济信息，吸纳与税收管理紧密联系的相关各方信息，进一步推动面向政府和社会管理的税收管理外环方面的建设，以形成全社会广义税收管理外环生态链条，并使之成为新时代政府管理和社会管理的有机组成部分。可以说，这一生态链是以往增值税专用发票管理链条的扬弃，其抛弃了纸质发票，保留了税收管理信息，升级了底层的现代信息技术，加入了更多的参与者，降低了发票的运行成本，增加了各方面的收益，尤其是让除税收管理方之外的参与者也得到了发票信息带来的增益，是现代化税收管理的重要依托和工具。

（三）总体框架及主要功能的新构想

1.主要模块和流程。电子发票生态链总体框架示意图显示，在构建的电子发票生态链中，现在的电子发票系统进一步丰富扩展为可信验证机制、电子发票监管和服务层、电子发票税务等多个模块，并通过多元化、开放式的体系，提供安全、便捷、高效的电子发票服务。其主要的流程如下：

第一，在购买商品和服务过程中，开票企业具体业务人员通过可信验证机制层进行认证，认证通过后,根据电子发票监管和服务层的不同平台和开票模式开具电子发票，并传入后台电子发票税务端。

第二，电子发票信息返回具体业务的经办人员， 并且该信息从税务端通过电子发票监管和服务层，基于可信验证机制，返回到电子发票抬头的企业和个人关联的相应平台（或载体中）。

第三，最终具体业务的经办人员将其持有载体中存储的电子发票与企业得到的电子发票信息进行核对，形成电子发票信息闭环，完成财务报销等相应企业财务管理手续，并进一步进行电子发票信息的增值应用。

电子发票生态链总体框架示意图

2.特点和创新。在这一框架中，电子发票业务流中的各种要素和概念进一步厘清，形成分工细化、角色分明的业务场景，其特点在于：

第一，进一步细分开票企业、用票人、受票企业等主体要素，突破了在传统的发票信息中仅仅有开票企业和受票企业两个主体的限制，考虑了企业内部用票主体的多样化、灵活性的现实需求，适应了电子发票应用的特点。

第二，进一步梳理了开票信息路径、受票信息路径等核心业务概念，受票企业电子发票信息与用票人电子发票信息在企业端进行自动核对和信息推送，为税企双方在电子发票生态链环境下加强税收风险管理奠定科学基础，尤其是通过电子发票的信息自动下发匹配机制，也为受票企业非自身动机被动产生的发票风险提供了保护。

为非受票企业自身动机产生的发票风险提供了保护机制。

第三，通过各平台之间的信息交换，建立电子税收管理领域和现实税收管理领域的身份对应问题。在可信验证机制层面解决电子发票信息的真实世界身份（具体办税相关人员）与电子身份（系统纳税人号）一一对应、安全可靠、真实可信等问题。

此外，基于新平台，可以解决目前存在的若干技术缺陷和业务问题。例如，广为诟病的电子发票冲红机制缺陷问题。开票方发起的冲红信息及时反馈到受票方，受票方发起的冲红双向反馈到开票方，在电子发票监管和服务层完成系统交叉对比，在税务端电子发票管理系统完成最终确认，并及时更新到发票管理新系统。

总之，基于生态链理念构建的电子发票平台方案，既提升了现有电子发票技术方案的层次，又提供了多元化主体参与、多选择税控方式的电子发票开票平台以及多方向、多通道电子发票信息交换平台，还可以形成有监管、有秩序、高效率、低成本的电子发票业务模式。这一方案在各层次中都充分考虑了基于现有要素的扩展，同时在现有技术路线的基础上，“锦上添花”式地进行了完善性改造升级，其愿景是形成税收管理部门主导的、各方充分参与贡献力量的、开放合作型的电子发票生态链平台。我们预期这一平台不仅将解决目前电子发票中的“开票繁”、“收票难”等痛点，形成开票企业/人方便开票、用票企业/人便利收票、受票企业/人轻松销票、税务机关高效管票的良性格局，而且为下一步发票的全面电子化提供技术平台，同时，也为实现税收管理现代化奠定坚实基础。

原文参见：刘志安、谢波峰，赵杰夫、王子豪，《构建电子发票生态链的探索》，《税务研究》2018年第5期

整理：薛畅