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研究成果

马光荣等:分税与地方财政支出结构

财政支出是政府调节资源配置、收入分配和宏观经济的重要举措。在我国财政支出中,地方财政支出所占比例远高于中央财政支出,且地方财政支出占比近年来还在不断上升,由1994年的69.71%上升至2015年的85.13%。但我国地方财政支出结构长期以来的一个突出特点是,地方政府偏好生产性财政支出(如各类基础设施建设、对企业的生产性补贴等),而轻视非生产性财政支出(如教育、医疗、社会保障、环保等)。既有文献一般将地方政府偏好生产性支出的主要动因归结为两方面。一是税收动因。地方政府通过加大生产性支出,吸引生产要素流入该地区,扩大经济产出,进而提升该地区的税收收入(QianandWeingast,1997;张军等,2007;王永钦等,2007;张军,2008)。二是政治晋升动因。生产性支出在短期内对经济的拉动作用要比非生产性支出明显,在以GDP为主的政绩考核制度下,地方官员在较短任期内为了提升凸显政绩效果,更偏好生产性支出(周黎安,2004;LiandZhou,2005;尹恒和朱虹,2011)。

但上述文献在研究地方财政支出结构时,都忽视了税收分成率这一重要因素。地方政府的财政支出,资金来源于地方政府自有税收收入和上级给予的转移支付。其中,地方政府自有税收收入很大程度上取决于上下级政府间的税收分成率,税收收入在上下级政府之间如何划分,将影响地方政府的支出决策。由于地方财政支出结构与地方经济发展、税源培植密切相关,因此税收分成率的改变无疑会改变地方政府的支出行为。

从分税制设计看,税收收入划分是政府间财政体制的核心,而不合理的税收分享方式会对地方政府行为产生重要影响。建国以来不同历史时期,我国财政管理体制大都是以税收收入划分形式来命名的,例如“统收统支”、“分灶吃饭”、“大包干”、“分税制”等。1994年的分税制改革将增值税作为中央与地方共享税,2002年后又将企业所得税和个人所得税作为共享税。即使是作为地方政府主体税种的营业税,在省以下政府间也广泛采取分享的办法。长期以来,增值税、企业所得税和营业税在国家财政收入和地方政府财政收入中占有举足轻重的地位,收入规模均排在前三位。这种税收分享方式所导致的后果,正前财政部长楼继伟(2013)所说:“不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动。”根据包含政府支出的内生增长理论(Barro,1990),政府支出结构会影响私人资本的投资规模和方向,因而直观推论是,地方政府会因为税收分成改变而调整财政支出结构。

既有一些文献也考察过财政分权对地方财政支出结构的影响(傅勇和张晏,2007;傅勇,2010;郑磊,2008;龚锋和卢洪友,2009;王文剑,2010;马光荣和杨恩艳,2011;张宇,2013)。与以往文献主要考虑中央与省之间的财政分权不同相比,本文使用税收分成这一指标进行分权度量,考察地市级的财政分权。此外,以往文献大都使用本省人均财政收入(或支出)与中央人均财政收入(或支出)之比来构建财政分权指标,各省份在这一指标中的分母相同,因此,一个省份的人均财政收入(分子)更高,这一指标就越高。也就是说,这一分权指标更多地反映了各省份的人均财政收入高低。而且,从中央与省之间的财政收入分权上看,1994年分税制改革后,中央与各省在各税种上的划分是统一的,不存在差异。相比之下,我国地区间税收分成具有很强差异性,这为研究税收分成与地方财政支出结构提供了绝佳样本。尽管分税制所确定的央地间税收分享比例是统一的,但对于各个省而言,省本级政府与市、县政府之间,税收分成比例因地而异?各省份内税收分成比例的差异,将对地方财政支出结构产生影响,这种差异为从实证上识别税收分成对地方财政支出结构的影响提供了便利。既有关于省以下税收分成的文献包括周黎安和吴敏(2015)、吕冰洋等(2016)、席鹏辉等(2017),考虑了省以下税收分成对地方税收努力和产能过剩的影响,但尚没有考察对地方财政支出结构的影响。

本文通过理论与实证来研究上下级政府的税收分成比例改变对下级政府财政支出结构的影响。理论方面,我们在地方政府竞争模型框架内引入税收分成因素,发现税收分成率的提高将直接导致地方政府增加生产性公共支出,发挥生产性支出的产出外部性,提高产出水平和自身税收收入水平,实现福利最大化。实证方面,利用1996-2006年的地级市数据考察税收分成对地方财政支出结构的影响,显著地验证了上述结论,即当地级市政府的税收分成率提高10%,该地区生产性支出占比将提高1.39%;经验分析也在不同上下级政府间、不同税种的分成比例以及不同地区等方面支持了理论模型结论。根据这一结论,1994年分税制改革后地方税收分成比例的下降,会减少地方政府的生产性支出结构偏向。但在一个省内,如果市政府的税收分成率提高,仍会提高市政府的生产性支出比例。

本文的主要贡献在于从税收分成的角度,分析我国地方政府偏向生产性支出的影响。从中国财政分权实践看,实际上自1980年代的“财政包干”到1994年后的“分税制”,财政分权主要围绕政府间税收划分而展开,因此税收分成可以作为代表中国财政分权的一个关键变量。本文构建的理论模型有助于发现税收分成对地方政府行为的作用机理,实证分析解释了中国地方财政支出结构变动的原因。

本文研究的政策启示如下。中国自2016年实行全面“营改增”改革后,作为地方政府主体税种的营业税已不存在,中央政府为弥补地方财力紧缺和调动地方政府积极性,将地方政府增值税分享比例由25%提升到50%。根据本文推论,这将进一步激励地方政府将财政支出结构向生产性支出方向倾斜,由此可能引发民生支出规模减少、不利于经济增长方式向集约型转变等问题。于2016年开始试点的增值税分享方案实施过渡期暂定为2~3年,从时间节点看,过渡期很快将结束,即将进行的财税体制改革有待中央政府合理考虑政府间重要税种的分配方法,至少不应进一步扩大地方政府在增值税和企业所得税上的分配比例,而需将税基流动弱、地方政府能够有效掌握信息的税种归为地方税。


本文为原文内容节选,原文请参阅马光荣、张凯强、吕冰洋,《分税与地方财政支出结构》,《金融研究》2019年第8期。

整理:程小萌