区域性税收优惠政策是促进地区间平衡与协调发展的一项重要政策工具。改革开放后，中国给予了经济特区、沿海经济开放区和沿海开放城市一系列税收优惠政策。进入21世纪以来，在东部沿海地区实现率先发展后，逐步取消了东部沿海地区享受的税收优惠政策，同时开始给予西部、东北等地区新的税收优惠政策，以缩小日益扩大的地区间经济发展差距。

关于区域性税收优惠政策的经济效果，在理论上仍然存在着一定分歧。这种分歧主要体现在两个方面：第一，区域性税收优惠政策会产生企业避税的问题。企业在低税率地区设立异地子公司，可能不仅是出于真实投资的目的，还可能通过将利润转移至低税率地区的形式实现避税目的。而且相比于将利润转移至国外避税地，将利润转移至国内低税率地区可以享受更多的国内便利。第二，区域性税收优惠政策的目的是通过低税率来引导资本流向目标地区，但一国国内资本流动对税率的反应敏感度决定了优惠政策的实际效果。如果资本跨地区流动对税率的反应不敏感，那么税收优惠政策主要惠及了当地的存量企业，对于吸引外来投资的效果较小，此时税收优惠的成本与收益就不匹配。现实中，税收优惠政策吸引资本流入的效果可能受到多种因素的制约。除税率以外，地理位置、市场规模、产业发展基础等初始经济因素也决定了资本在一个地区的回报率，因此区域性税收优惠政策是否促进了资本流入，实际上取决于各地区的集聚经济初始条件，具有很大的地域异质性。进入21世纪以来，中国区域性税收优惠政策主要针对产业基础较为薄弱的内陆地区，但是内陆地区远离海港，受制于地理位置偏远、当地市场规模狭小、产业发展基础薄弱等初始条件，资本在当地的回报率受到制约，因此单纯的税收优惠政策可能难以吸引大量的资本流入。

对于以上分歧，本文试图回答三个相关联的问题：第一，中国的区域性税收优惠政策到底在多大程度上影响了企业异地发展？第二，税收优惠政策在促进企业异地发展时，是不是既促进了异地真实投资，也导致了避税活动的增加？第三，税收优惠政策在促进异地真实投资与避税两种行为上，是否存在地区间的差异？在初始产业集聚水平更低的城市，是否更难以吸引真实投资？

本文的贡献主要有以下三个方面：首先，本文丰富了一国之内企业避税的文献。已有研究从法定税率高低、公司治理环境、金融发展水平、税收执法力度等角度研究了影响企业避税动机的因素（Fisman and Wei,2004;Desai et al.,2007；范子英和田彬彬，2013），本文则从区域性税收优惠的角度，分析了地区间税率差异对公司跨区域经营避税的影响。目前研究企业集团避税活动的文献主要以跨国企业为对象，研究一国之内企业避税的文献较少，黄蓉等（2013）以中国上市公司为研究对象，发现出于避税目的进行的关联交易规模会随母子公司间税率最大值与最小值（或中位数）差异的扩大而增大。本文使用更为精细的“公司-目的地城市-年份”面板数据，基于城市间的税率差异研究母子公司间的关联交易是否存在避税动机。此外，本文还研究了区域性税收优惠对异地子公司利润的影响，证明企业的异地发展存在避税动机。唐飞鹏（2017）基于省级层面的数据，从地方税收竞争的角度研究了“税收洼地”对企业利润的影响，结果发现最终效果取决于政府的治理能力，该文章虽然与本文的研究主题相关，但在研究内容、变量设置和研究结论上均存在较大的差异。其次，本文拓展和丰富了现有评估税收优惠政策效应的文献。已有文献从公司价值、捐赠行为、创新、固定资产投资等角度评估了企业所得税优惠政策的效应（王跃堂等，2009；彭飞和范子英，2016；刘行等，2019；陈强远等，2020），本文创新性地从企业异地发展的视角，丰富了税收优惠政策效应评估的文献。最后，本文丰富了企业异地发展的相关研究。已有研究从产权性质、政企纽带、市场分割、地区间信任、异地商会、基础设施等角度分析了影响企业跨地区发展的因素（夏立军等，2011；潘红波和余明桂，2011；曹春方等，2015、2019；曹春方和贾凡胜，2020；马光荣等，2020），本文则从税收优惠角度出发，研究了地区间企业所得税率差异对企业异地发展的影响。

（一）政策背景

虽然中国的企业所得税率由中央统一规定，但是为了扶持特定地区的发展，中央在部分地区实施了差异性的优惠税率，从而导致各地区间的企业所得税税率存在较大的差异。本文正是基于这种产生地域性企业所得税率差异的政策，评估企业所得税率差异对企业异地发展的影响。

1994年税制改革后，中国的内资企业和外商投资企业分别实行两套企业所得税制，根据1994年实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，内资企业所得税适用33%的比例税率；1994-2008年，内资企业所享受的税收优惠政策主要集中于经济特区，即位于深圳、珠海、汕头、厦门和海南经济特区的企业可享受15%的优惠税率。外商投资企业则按照1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》的规定，适用30%的比例税率，另有3%的地方所得税。外资企业所享受的优惠政策主要集中于东部沿海地区，即设立在经济特区、经济技术开发区和保税区的外资企业减按15%的税率征收企业所得税，设立在上述区域所在城市老城区、沿海经济开放区、沿海开放城市和沿边开放城市的外资企业减按24%的税率征收企业所得税。

2008年的企业所得税改革建立了内外资企业统一征收的企业所得税制，将企业所得税率统一为25%。为了保证上述享受低税率优惠政策的企业（设立在经济特区的所有企业、设立在经济技术开发区和保税区的外资企业）逐步过渡到法定税率，原适用税率为15%的企业在新税法实施后有5年的缓冲期，在这5年的税率分别为18%、20%、22%、24%和25%；原适用24%税率的企业，2008年起按25%执行。

此外，还有一些税收优惠政策自设立后一直实施，包括西部大开发地区、中部地区243个县以及少数民族地区等。首先，西部大开发战略实施后，中央对西部地区实行税收优惠政策。国务院颁布的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号）规定，自2001年起，设在西部地区12个省（市区）（重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、内蒙古和广西）国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税。湖南省湘西土家族苗族自治州、湖北省恩施土家族苗族自治州和吉林省延边朝鲜族自治州虽不属于西部地区，但可以比照西部地区的税收优惠政策执行。西部大开发企业所得税优惠政策不受2008年企业所得税改革的影响，一直持续至今。

其次，为了促进中部地区崛起，2007年国务院研究决定中部6省中有243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策。此外，从2012年开始，设在江西省赣州市全市内鼓励类产业企业也可以享受西部大开发企业所得税优惠，适用15%的优惠税率。

再次，国家还出台了一系列支持少数民族地区发展的税收优惠政策，民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征；2010至2020年，对在新疆困难地区（包括南疆三地州、其他国家扶贫开发重点县和边境县市）新成立符合条件的企业，实行“两免三减半”的所得税优惠政策，对在新疆喀什、霍尔果斯两个特殊经济开发区内新办的符合条件的企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，五年内免征企业所得税。

除了上述税率减免型的优惠政策外，一些地区还可以享受税基减免型的优惠政策。为支持东北老工业基地振兴，自2004年7月1日起，东北地区（辽宁、吉林和黑龙江）可享受提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销年限和提高计税工资税前扣除标准等企业所得税优惠政策，中部6省中26个城市自2007年起也比照实施上述优惠政策，该政策于2011年停止执行。由于税基减免型的地区优惠政策仅此一例，且其与税率优惠不可直接比较，因此本文没有将其考虑在内，而是通过固定效应的形式控制其影响。

此外，本文未研究地方政府自行出台的变相税收优惠政策。所谓变相税收优惠政策，是通过地方政府承诺“先征后返”、直接财政补贴等形式对企业出台的优惠政策，以及更为变相的土地价格优惠、贷款贴息等优惠政策。由于缺乏对这些优惠政策的清晰度量，本文未将其纳入考虑当中。

（二）文献评述

税收政策是各国政府调控经济的重要手段，各项税收政策的效果评估一直是学术界的研究重点，无论是在宏观层面还是微观层面，现有文献都进行了丰富的讨论。在宏观层面，现有文献利用各类政策估计税收乘数，评估税收政策对经济增长、产出、就业等宏观经济指标的影响（Romer and Romer,2010;Mertens and Ravn,2013;Zidar,2019）；在微观层面，现有文献主要围绕税收政策对个人和企业行为的影响展开研究，利用应纳税所得对边际税率的弹性评估税收政策的福利效应（Feldstein,1995;Gruber and Saez,2002;Devereux et al.,2014），以及研究税收政策对企业投资、创新等方面的影响（许伟和陈斌开，2016；陈强远等，2020）。

研究税收政策对企业投资行为影响的国外文献具体而言分为两类：一类文献主要关注公司税减免对企业内部投资增长产生的影响（Zwick and Mahon,2017;Ohrn,2018;Maffini et al.,2019），另一类文献关注税收政策对企业选址和跨地区投资的影响，但并没有得出一致的结论。此外，很多研究指出企业对税率的反应敏感度是与产业集聚水平高度关联的，集聚经济会减弱企业选址对税率的反应。国内的文献大多关注税收政策对企业固定资产投资的影响。以增值税为例，聂辉华等（2009）利用2004年在东北地区实行的增值税转型改革考察了其对企业固定资产投资的影响，结果发现增值税转型显著地促进了企业对固定资产的投资；许伟和陈斌开（2016）、申广军等（2016）利用2004-2009年增值税转型改革的政策冲击、范子英和彭飞（2017）基于“营改增”政策研究，同样发现这些税收政策改革对企业固定资产投资产生了显著的促进作用。税率不仅对企业实际生产经营活动产生影响，还会影响避税活动。关于企业避税活动的影响因素，现有文献关注了法定税率高低、公司治理环境、金融发展水平、市场竞争压力、税收执法力度对企业避税的影响（Fisman and Wei,2004;Desai et al.,2007;Cai and Liu,2009；范子英和田彬彬，2013；李广众和贾凡胜，2020）。关于企业集团避税活动的文献主要以跨国企业为对象，研究国家（或地区）间的税收政策差异对关联交易和利润率的影响。由于跨国企业在不同国家设立的子公司适用不同的税率，企业间可以通过关联交易改变利润在空间上的分布，使用转让定价等手段将高税率地区的利润转移至低税率地区，降低整个企业集团的税负，从而达到避税的目的。当子公司所在国家的税率越低时，跨国企业出口贸易的关联交易定价越低，进口贸易的定价越高（Cristea and Nguyen,2016；白思达，2019;Wier,2020）。目前研究一国之内企业集团的避税活动相对较少，黄蓉等（2013）以中国A股上市公司为研究对象，发现出于避税目的进行的关联交易规模会随母子公司间税率最大值与最小值（或中位数）差异的扩大而增大。本文则基于中国城市间税率差异对上市公司母子公司间关联交易和利润转移的影响，进一步研究企业的异地发展行为是否存在避税动机。

本文从一个简单的理论模型出发，分析区域性税收优惠政策对企业异地发展的影响机理。假设一个国家有若干个城市，每个城市的母公司投入资本和劳动生产产品，生产函数为科布—道格拉斯生产函数。假设同一家企业在各城市生产的全要素生产率不同。例如，由于不同城市的产业集聚水平不同，产业集聚程度高的城市，由于存在马歇尔外部性，企业之间存在更多的知识和技术溢出，因而就有更高的生产率水平（Kline and Moretti, 2014）。企业赴目的地注册子公司存在两种目的，一种是真实投资，一种是避税。根据企业利润最大化决策以及求偏导，可得到以下四个命题：

命题1：区域性税收优惠政策会促进企业异地发展，目的地相比于母公司所在地的税率越低，母公司赴目的地注册的子公司数量越多。

命题2：区域性税收优惠政策会产生避税行为，目的地相比于母公司所在地的税率越低，母公司赴目的地进行的避税规模越大。

命题3：区域性税收优惠政策会促进企业真实投资，目的地相比于母公司所在地的税率越低，企业的真实投资规模越大。而且，区域性税收优惠政策对企业真实投资的促进作用与企业在目的地投资的生产率水平有关，企业在目的地投资的生产率水平越高，税收优惠政策对企业真实投资的正向促进作用越大，同时税收优惠政策对企业注册子公司数量的正向促进作用也越大。

命题4：区域性税收优惠政策对企业避税规模的增加效应与企业在目的地投资的生产率水平无关。

本文基于各地级市的企业所得税税率来研究税收优惠政策对企业异地发展的影响，结果发现，相比于母公司所在城市的税率，目的地城市的税率降低1个百分点，一家上市公司在该城市注册的异地子公司数量将增加0.00045个，即增加1.9%。实际上，西部大开发地区鼓励进入产业目录的企业可以享受15%的优惠税率，比正常地区低10个百分点，这意味着西部地区通过该优惠政策可以多吸引19%的异地子公司。上述结果表明区域性税收优惠政策会促进企业的异地发展，目的地的税率越低，企业注册的异地子公司数量越多，验证了命题1。

本文在基准回归中考虑了各类法定的税收优惠政策，但现实中地方政府可能会通过放松税收征管、给予企业税收返还或财政补贴等变相优惠措施吸引企业到本地投资。如果这些地方自行出台的变相优惠政策（以下简称地方“土政策”）与本文所考虑的中央出台的区域性税收优惠政策存在相关性，那么基准回归结果可能存在偏误。因此本文在回归中加入地方土政策控制变量，以排除地方土政策的干扰，同时也可以检验地方土政策是否会影响企业异地发展。由于地方土政策缺乏明晰的度量数据，因此本文使用工业企业数据库计算出各城市的平均税收负担和平均补贴水平，分别衡量地方政府税收征管和财政补贴的强度。当地方政府放松征管力度时，企业会低报纳税额，但同时也可能会在财务报表中低报税前利润。为了排除低报利润的干扰，本文采用应交所得税与企业总资产之比来计算企业的实际税负，并以企业的总资产为权重计算出城市的平均税收负担；同样地，本文采用企业补贴收入与总资产之比计算出企业的补贴水平，并以总资产为权重计算出城市的平均补贴水平。然后，用目的地城市的平均税负（或平均补贴水平）减去母公司所在城市的平均税负（或平均补贴水平）得到母子公司所在城市的平均税负差（或平均补贴差），并将上述变量加入回归中作为控制变量。与基准结果相比，在加入母子公司所在城市平均税负差和平均补贴差之后，关键解释变量的系数依然显著为负，这说明在考虑了可能存在的地方土政策之后，本文所关注的法定税收优惠政策依然对企业的异地发展有明显的促进作用。控制变量平均税负差的系数显著为负，平均补贴差的系数显著为正，意味着目的地城市的平均税负越低、平均补贴水平越高，该城市吸引来的异地子公司数量越多。

本文的基本结论表明高税率与企业异地发展呈反向关系，对于享受企业所得税优惠政策的地区，确实吸引了更多的异地企业设立子公司。然而，区域性税收优惠政策会产生税收洼地，企业可能将高税率地区的利润转移至低税率地区，从而降低企业集团整体的税负，以达到避税的目的。那么税收优惠政策吸引来的子公司究竟是真实投资，还是出于避税目的而注册？本文第三部分的理论分析显示，两种行为应该都存在，但是相比于生产率水平高的税收洼地，生产率水平更低的税收洼地吸引的真实投资数量更少，而企业的避税规模与税收洼地的生产率水平无关。

（一）区域性税收优惠与企业避税

本文理论模型推出的命题2表明，企业赴税收洼地注册的子公司中，一部分是出于避税的目的。本文分别通过母子公司间的关联交易和子公司的利润率对企业的避税活动进行经验检验。

1.关联交易数量。

现有文献表明，当企业集团内部适用不同的税率时，企业间可能会通过关联交易进行避税（Klassen et al.,1993;Lo et al.,2010）。因此本文利用CSMAR数据库中上市公司母子公司的关联交易数据，检验城市间的税率差异是否会对母子公司间的关联交易产生影响。

上市公司与子公司之间的关联交易共分为17类，发生较为频繁的关联交易事项包括商品交易、提供或接受劳务、资金交易、担保抵押、股权交易，其中担保抵押类关联交易最多。本文首先考察母子公司所在城市税率差对所有类关联交易总额的影响，关键解释变量的系数不显著，说明税率差对所有类关联交易的规模没有明显的影响，但这并不意味着上市公司母子公司之间的交易不存在避税动机，因为有些类别的关联交易并不涉及利润转移和避税。因此，本文进一步关注避税动机较强的关联交易，即侵占型关联交易，包括商品交易、资产交易、提供或接受劳务、股权交易四类（王垒等，2020），侵占型关联交易更可能涉及企业间利益的输送，避税动机更强。关键解释变量的系数显著为负，母子公司所在城市的税率差会导致侵占型关联交易额发生显著的变化，子公司所在城市的税率降低一个百分点，侵占型关联交易总额将增加0.017%。商品交易和劳务关联交易是现有文献关注较多的两类关联交易（Jian and Wong,2010；魏志华等，2017），本文分别将这两类关联交易作为被解释变量，发现税率差对这两类关联交易都有显著的影响，子公司所在城市税率降低一个百分点，商品交易类关联交易总额将增加0.015%，劳务类关联交易总额增加0.002%。由于担保抵押类关联交易占比最大，本文对该类关联交易进行了关注。担保抵押类关联交易属于或有事项，且受外部监管程度较高（武常岐和钱婷，2011），企业使用该类关联交易转移利润的可能性较小，回归结果也显示税率差对该类关联交易总额没有明显的影响。上述结果表明城市间的税率差异会影响母子公司间的关联交易额，且税率差异越大，侵占型关联交易的规模也越大，即避税规模越大，验证了命题2。

2.子公司报告的利润率。

由于上市公司的财务报表没有详细披露每家子公司的财务信息，本文将上市公司的异地子公司名称与中国工业企业数据库中的企业样本进行匹配，共得到了15111个异地子公司-年份样本。如果子公司所在的城市税率降低后，上市公司有动机将利润转移至子公司进行避税，那么异地子公司的利润率将会显著提高。回归结果显示上市公司会将利润转移至低税率子公司进行避税，且税率越低，避税规模越大，进一步验证了命题2。

上述分析表明区域性税收优惠政策虽然促进了公司的异地发展，但也导致了更多的公司避税活动。这些避税行为不仅意味着实际投资并未流入目的地，从而未起到促进当地经济发展的实际效果，而且导致了全国层面的税收流失。

（二）区域性税收优惠与真实投资

税收洼地除了吸引更多的避税活动外，也会吸引更多的真实投资。本文通过以下两种方法进行经验检验，表明税收洼地确实也具有吸引真实投资的作用。

1.子公司的固定资产投资。

固定资产投资是企业开展真实经营活动的必要条件。如果低税率地区吸引来的异地投资是真实的投资，那么该地区子公司的固定资产投资将增加；反之，如果这些子公司仅出于避税目的而注册，并未开展真实的经营活动，那么这些子公司的固定资产投资不会增加。因此，本文使用上市公司异地子公司名单与中国工业企业数据库匹配得到的企业样本，用子公司后一年的固定资产原值减去前一年的固定资产原值得到当年新增的固定资产，进而将每家上市公司在每个异地城市所有子公司的每年新增固定资产作为被解释变量，结果显示税收优惠政策促进了这些子公司真实投资的增加。

2.目的地产业集聚水平与真实投资。

根据命题3，如果税收优惠地的生产率水平越高，税收优惠对真实投资的促进作用越强。为了检验税率差异对企业真实投资的促进效果是否随城市间生产率水平的差异有所不同，本文在基准模型的基础上加入目的地城市与母公司所在城市的税率差与生产率水平差异的交互项，被解释变量为新增的固定资产投资量，由于数据所限，我们无法度量每家企业在各个城市投资子公司的潜在生产率水平，因此本文使用产业集聚水平作为潜在生产率的代理指标。本文将产业集聚水平差异（Productivity）定义为母公司所处的产业在目的地城市与母公司所在城市集聚水平的差异，如果该产业在目的地城市的集聚水平越高，或在母公司所在城市的集聚水平越低，该变量取值越大。交互项的系数显著为负，说明目的地城市的产业集聚水平越高或母公司所在城市的产业集聚水平越低，企业的真实投资规模越大，即税收优惠政策对企业异地投资的促进作用越大。

（三）企业避税规模与税收洼地的产业集聚水平

上文的分析表明，区域性税收优惠政策一方面会促进企业进入低税率地区开展真实的投资活动，另一方面也会导致更多的避税活动。虽然真实的投资规模会随目的地产业集聚水平的提高而增加，但根据理论框架推导出的命题4，避税规模的增加却与目的地的产业集聚水平无关。为了验证上述猜想，本文以母公司c在城市j每家异地子公司的关联交易总额作为被解释变量，使用城市间同产业的企业数量之比来反映产业集聚水平差异，结果发现交互项的系数均不显著。这说明企业避税规模的增加效应与税收洼地的产业集聚水平无关，验证了命题4。结合命题3和命题4，相比于潜在生产率水平较高的目的地，潜在生产率水平较低的目的地实施税收优惠会导致同等水平的避税活动，但是能够吸引的真实投资较少，因此从比例上看，这些地区的子公司从事避税的比重相对较高。

六、结论

本文基于区域性企业所得税优惠政策，利用上市公司异地子公司的数据，研究了城市间的企业所得税率差异对企业跨地区发展的影响。本文发现：第一，企业异地发展的方向是由高税率城市到低税率城市，且税率差越大，在目的地设立子公司的数量越多。第二，企业赴税收洼地异地发展兼有真实投资和避税两种目的。本文利用上市公司关联交易的数据和工业企业数据库的数据进一步讨论了企业进行异地发展是否存在避税动机，结果发现城市间的税率差异越大，侵占型关联交易的规模越大，异地子公司的利润率也越高，这说明区域性税收优惠政策在促进企业跨地区发展的同时，也导致了更多的公司避税活动。第三，目的地的初始产业集聚水平是影响企业真实投资行为的重要因素。目的地城市的产业集聚水平越低（即同行业企业数量越少），税收优惠政策对企业真实投资的促进作用越小，但企业的避税规模与目的地城市的产业集聚水平无关。

本文的结论具有一定的启示意义。党的十九届五中全会明确提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局的立足点是国内市场，要促进国内大循环，就要让资本、劳动力等生产要素在国内市场更自由地流动，打造国内统一大市场，提高资源配置效率。区域性税收优惠政策能够吸引资本的流入，促进当地的经济发展，但同时也可能导致更多的避税活动，带来国家层面上的税收流失。同时，税收优惠政策对扶持产业基础较好地区的发展比较有效，对产业基础薄弱地区的扶持效果较差。因此，政府在制定区域性税收优惠政策时，应考虑区域间初始集聚经济水平差异，同时防范企业利用异地投资进行避税，更合理地引导地区间资本有序流动。

文章来源：《世界经济》，2022年第12期。

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