2024年6月15日，由中国人民大学财税研究所、中国财政金融政策研究中心和数字税收研究所共同主办的中国财政政策论坛2024年第10期（总第18期）在线上召开。中国人民大学数字税收研究所副所长、财政金融学院副教授谢波峰在论坛上发布了主题为《数字经济下的财税体系建设》的报告，从财税数字化、数据财政、“数据要素×财税”等角度阐释了财税政策的实施和改革的推进。下文为谢波峰教授在论坛上的报告实录。

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报告实录

2024年正值1994年分税制改革实施三十周年，在今年7月即将召开重要会议之际，包括财税研究所财税论坛在内的系列会议都聚焦新一轮财税体制改革这一重要话题。当前与1994年分税制改革面临的社会经济形势有诸多不同，其中，数字经济成为我们新一轮改革谋划时必须考虑的一个重要背景和重要因素。对于本次论坛的主题，我基于数字经济和数字财税的发展现状，讨论目前财税体系在数字化方面所面临的挑战与机遇，尤其是在数字经济、数字社会、数字中国全面数字化的背景下谈一谈数字财税建设的意义、目标和任务，并且结合三个具体的重点任务谈一些自己研究的看法。

一、当前数字经济及数字财税发展现状

《数字中国发展2023年报告》展示了我国数字经济的强劲增长态势。报告显示，2023年我国数字经济持续稳健发展，其核心产业增加值占GDP的比重已达到10%，这一数据凸显了数字经济核心产业在当前中国经济中的重要地位。进一步观察相关数据还能发现，早在2022年我国数字经济的比重就已经超过了GDP的40%，这进一步强调了数字经济对于我国经济结构的重大影响。传统意义上的“三驾马车”——投资、进出口、消费领域的数字化程度也达到了相当高的水平。一些具有代表性的指标可以帮助我们更直观地理解上述趋势，例如数字基础设施正在不断扩容提速，算力成为当前重要的技术支撑，其总规模已达到230EFLOPS，位居全球第二；根据2022年年底的数据，我国移动物联网终端用户数已达到18.45亿户，这表明我国成为全球主要经济体中首个实现“物超人”的国家，这无疑是数字经济在投资方面的显著成绩之一。

在消费领域，我国已连续11年稳居全国最大的网络零售市场的宝座。到了2023年，网络零售额更是攀升至15.42万亿元。再从作为新生产要素的数据要素角度来看，数据生产总值已经达到了32.85ZB，同比增长22.44%。考虑到数字经济的发展速度之迅猛，尽管目前数字经济的统计方法仍在不断完善中，但这些已有的统计数据无疑为我们勾勒出了当前我国数字经济发展的现状，即所谓的“无经济不数字”的趋势，这意味着数字经济已经不仅仅是经济活动的一部分，更是逐渐演变成整个经济体系的核心与代表。

与之相对应地，在数字经济发展格局下我国的数字财税也形成了相对良好的局面，一些具有代表性的指标数字可以帮助我们从总体角度做个了解。税务数字化方面，根据国家税务总局相关数据，2018年12月随着国地税征管体制落地，全国统一电子税务局上线，目前全国超过95%的涉税市场主体注册使用电子税务局，通过数字化的形式进行涉税事项处理，纳税人网上申报率持续稳定保持在99%以上。财政数字化方面，我国预算管理一体化建设取得了突破性的进展和显著成效，根据财政部数据，目前36个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团全部实现预算管理一体化系统上线运行，截至2022年底已覆盖了3700多个财政部门和60多万家预算单位；中央部门预算一体化系统在2021年开始试点，2022年已经在2万多家中央预算单位全面推广实施。2023年1月，财政部推行了全国财政运行监测中心，探索一体化聚集的全国财政大数据动态反映并监测全国财政的运行情况。2018年11月，财政部决定全面推开财政电子票据的应用。总体来说，数字经济以及数字财税领域的积极现状为进一步推动数字经济财税体系建设奠定了良好的基础。

二、数字财税建设的意义和目标任务

1、数字财税建设的意义

从数字财税的建设意义来看，它不仅是新一轮财税改革建设内容的重要组成部分，同时也影响了新一轮财税改革的成效。一般来说，数字财税建设包括两部分的内容：一是财税管理数字化，运用数字技术来实现财税管理数字化和智能化；二是由社会经济数字化引起的财税政策和管理的创新，尤其是数字经济和数字要素等领域的创新带来的与之匹配的财税政策变革。

将数字化的历史追溯到1994年，当时处在所谓的电子化和信息化的时代，随着分税制改革的开始，同时启动了后来被称之为“增值税生命线”的金税工程，这一国家级信息化项目不仅是当时财税体系建设的重要内容，还由于当时的电子化和信息化水平，对分税制组织机构设置的要求、税收管理模式、财政分享模式等重要财税体系内容有着重要影响。同样，我们相信数字财税这两方面的建设是新一轮财税改革主要的影响因素，也将发挥着重要的作用。

2、目标和任务

数字财税体系建设要服务数字中国建设，服务中国式现代化。数字经济下的中国式现代化必然是高度数字化的，作为基础支柱保障的财税体系也必然是数字化和智能化的。数字财税不仅仅是要形成财税体系运行的数字化环境，还要通过信息的交换和共享链接其他部门，面向数字政府，并作为数字政府的核心；还要通过合适的黏合剂，例如税务部门的电子发票、财政部门的电子财政票据，通过公共数据的流通和使用，链接整个社会经济的运作体系，面向数字经济、数字社会、数字中国，形成数字经济、数字社会、数字中国的数字化经济循环的中枢环节。

数字财税体系的建设要服务于新一轮财税改革的核心目标。这一核心目标正处在探讨与研究之中。回顾1994年分税制改革的目标，其宗旨在于提升“两个比重”，而金税工程对于提高和保障“两个比重”的任务起到了不可或缺的作用，这一点在有关领导的回忆录、统计数据和研究文献中都有相应的证据。如果说新一轮财税改革可以认为是“两个提高”，一是提高财政保障中国式现代化建设的能力，二是提高防范财政风险的能力，那么数字财税体系的建设则是要对保障“两个提高”做出高度支撑。我们期待新一轮财税改革定下更加明确的任务，而数字财税体系建设的核心任务一定是保障新一轮财税改革的核心目标的实现。这是第二个目标和任务。

目标和任务是多维度的。从制度和技术的角度，要完善和改革数字化条件下的财税制度，在此基础上形成财税政策运作和管理的数字化平台；从数字化、智能化水平的角度，既要形成高度智能化和数字化的平台，又要具有人机友好的线上线下互动平台；从业务需要的角度，则要形成同时反映社会经济和财税经济的大数据平台、支撑财税业务的数字化平台、管控财税风险和服务国家财税治理的决策支持平台等三大平台。

3、完成目标和任务的主要途径

数字经济下的财税建设既要发挥数字技术的使能器作用，也更要借助数字化、智能化，提高财税政策和管理水平的数字化适配和改革。

一方面，借助大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代数字技术，形成“以税治税”、“以数理财”等数字化理念，提高财税体系的数字化和智能化水平。

另一方面，创新财税政策手段和工具，改革不适应数字经济时代的传统政策和流程，形成与数字经济相匹配的财税政策和工具。这一方面在财税领域都有典型例子，税收政策方面受数字化影响的例子更多，这里就不多提了。在财政领域，例如体现在财政支出结构的优化方面，数字化对传统的公共产品提供范围和方式提出了挑战，通过数字化技术能够更好地识别传统公共服务的对象，为财政覆盖公共品的方式和手段提供契机。当前，传统水、电、气、公共交通等公共领域的价、税、费改革，信息化、数字化领域的新增财政支出，或多或少地反映了这一点。同时，数字化对财税工具和手段提供了创新。这几年，为了拉动居民消费，促进经济，利用数字平台、数字支付、数字人民币等，各地财政部门通过消费券等形式实施的财政补贴政策，就是一个不错的例证。如果没有数字技术，这种面向最终消费者的大规模定制式财政补贴创新政策，估计没有这么高的效率。直达个体的转移性支出方式，在数字化的支持下其覆盖面和个性化达到了前所未有的程度，进一步来看，数据要素作为创新生产要素的出现，为财税体系的建设和创新更是提供了新的空间和想象力。

为了进一步说明这些目标和任务，下面我通过三方面的重点任务来做进一步的解释。

三、若干重点任务

1、数字财政建设

这些年来，以财政运行中使用数字信息技术为主要内容的数字财政迅速发展，这一方面是为了适应社会经济的发展，为有效实施财税政策提供技术基础，尤其是通过预算管理一体化等重要系统的数字财政建设，充分体现现代预算管理制度的要求，全面反映预算资金流向和预算项目全生命周期情况，完善中央和地方财政系统信息以及财政与行业部门信息共享融通机制，对于提高财政运行效率功不可没。更重要的另一方面是，数字财政提升了财政运行的基础技术平台，为财税政策和管理创新提供了新的空间。

可以说目前的数字财政建设成果为“提质增效”的财税政策提供了基础和使能器。新一轮财税改革，仍然要重视提高财政的数字化水平，要进一步总结现有的经验，可以将财政大数据利用作为重要突破口，完善预算管理一体化平台等现有财政数字化举措，形成覆盖经济运行、财政、货币等各领域的财政大数据平台及相应的深入数据利用格局，走向“以数理财”，打造财政管理体制、分享机制、财权事权改革、优化财政支出结构等重点改革工作的数字化、智能化的支撑平台，而且进一步研究数字化条件下财政政策和管理的新举措、新路径、新工具。

2、数字税收建设

经过金税工程的近30年建设，尤其是10多年来金税三期、四期开展以来，数字税收已经形成了管理平台、管理制度、税收政策的数字化转型，以数电票、电子税务局、税收大数据、个人所得税APP等典型应用为代表的税收管理数字化运行平台成为了税务管理的主要支撑，推动了预填确认式申报、精准化推送式服务、多表合一等数字化时代的税收管理模式和工具，当前也正在研究和形成匹配数字经济、平台经济的数字税收政策。

在深化征管改革意见实施、优化完善税收政策的下一步推进中，在目前的数字税收良好格局的基础之上，还要进一步在税收管理中探索 “平台+平台”模式延伸数电票应用，推动企业税务数字化水平提升，促进涉税数据要素流通和使用，深化拓展税收大数据应用，研究税务领域大模型，提升数字化智能化治理效能。在税收政策领域，重点从征税对象、计税依据、适用税目等税制要素完善数字经济匹配的流转税和所得税制度，根据数字经济的特征和数字技术的使能器特点，优化和创新税制组成结构。

3、数据财政

财税数字化要面向社会和经济发展的新要求、新动力，其中促进新质生产力的形成是关键之一。数据资源体系和数字技术基础设施是新质生产力的关键组成和动力来源，作为新生产要素的数据要素是核心,发挥其作用需要重视数据领域的财税政策。财税政策推动数据要素领域发展的工作可以总称为“数据财政”，财政部会计司发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定》已经在2024年1月1日开始实施。目前，全社会数据资产潜在规模预计在十万亿级以上。在这一关键时间节点，正确理解数据财政的内涵和作用，并且及时采取适当的政策，事关做强做优做大数字经济，推动数字经济和实体经济融合发展，攸关高质量发展。因此，需要在目前已有的涉及数字技术、数据中心、数字基础设施等相关领域财政支出、税收政策、标准规范的基础之上，在党中央国务院有关精神和数据20条等顶层设计的指导下，加强财税部门和跨部门的统筹和协作，鼓励适度创新，推动数据要素流通和使用，支持公共数据授权运营试点，构建良性循环、可持续性的财政模式，或许可为“适度加力、提质增效”的财政政策提供“点睛之笔”。

四、总结

对于这三项工作，如果说数字税收、数字财政是财税部门内部的数字化转型，数据财政的重点则是财税部门适应外部数字化转型的相应举措，那么这三项重点工作总和不再是一个加法，而是一个乘法。这个说法正好符合有关部门在2024年推出的“数据要素×”行动所提出的导向和目标。

具体而言，数字财税领域的工作不仅要通过传统的、创新的财税政策和工具，面向已有的数字产业化、产业数字化领域，还要面向作为新生产要素的数据领域，如东数西算、“数据要素×”行动的重大战略实施、夯实数据资源体系和数字基础设施，促进数字技术与经济、政治、文化、社会生态文明建设的融合，实现整体经济规模和效率的倍增。

在新阶段的数字财税建设工作的过程中，不仅可以从数字技术的角度入手，还可以从数据要素的角度入手。通过这两方面达到新一轮财税体制改革中数字经济条件下财税建设的目标，通过数字财税体系的建设，充分发挥财政政策的汲水作用和引导作用，有效激活社会需求，激发更多领域的创新。通过数字财税建设形成更有利的社会经济环境，突破以往财税改革难点，为这些财税改革难点提供更有效、更现代化的手段，为高质量发展奠定良好的基础。

总之，报告的主旨在于财税体系的数字化和智能化建设，提出要充分利用数字新技术、数据新要素给财税领域建设带来的契机，不仅要抓住新一轮数字技术革命的契机，提高财税体系数字化运作水平，更要助力数据新要素推动新质生产力的形成，嵌入数字经济、数字社会、数字中国的发展当中。在财税体系数字化转型和智能化升级的过程中，健全和完善现代财税制度，解决预算管理现代化、税制结构优化、财政转移支付体系完善等问题，在财政政策当中适度考虑数字技术和数据要素的“发动器”、“使能器”的作用，从数字财政、数字税务、数据财政等三大具体任务的实践和创新中获得额外的增效。