内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱，基于国家治理视角研究新一轮财税体制改革具有独特的学术价值。财税体制中的国家治理能力主要包括财政汲取能力、统领动员能力、调控规管能力与再分配能力等四种类型。为适应国家治理体系和治理能力的现代化，新一轮财税体制改革应从三个方面着手：首先，通过优化减税降费政策、逐步提高直接税的比重和增强税收征管能力，保障可持续的财政汲取能力，以此调整优化国家治理能力的治理着力点；其次，通过改革政府间事权与支出责任的划分、完善地方税体系和优化转移支付机制，加强政府的统领动员能力，以此理顺疏通国家治理能力的治理机制；最后，通过个人所得税改革、完善绿色税制、加速税收征管数字化建设及强化预算绩效管理，提高国家调控规管能力和再分配能力，以此涵养培育国家治理能力的治理动能。

---

一、引言

2023年12月中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，2024年7月党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》为新一轮财税体制改革举旗定向，针对地方政府和基层财政困难等作出重点部署，为健全宏观经济治理体系提供了财税改革路径。纵观历史，我国历次财税体制改革是推动深化改革、加快现代化建设的重要基础，在重塑政府间关系与实现高质量发展中发挥关键作用。1978年党的十一届三中全会提出实行改革开放，我国进入社会主义事业发展新的历史时期。1980年，我国确立了“划分收支、分级包干”的财政管理体制。1985年在原有“分灶吃饭”的基础上进行优化，开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，即广泛意义上的财政包干制，极大地提高了地方积极性，短时间内地方政府的财政汲取能力迅速提升。但这也导致中央财政收入占全国财政收入的比重及财政收入占GDP的比重严重下滑，中央政府财政汲取能力与宏观经济调控能力下降。为了提高“两个比重”，1994年我国实行分税制改革，重新划分央地收入关系，重构财税体制，大幅提高了中央政府的财政汲取能力与宏观经济调控能力。随着我国经济进入新常态，改革进入攻坚期和深水区。2013年，党的十八届三中全会给予了财政与财税体制全新的战略定位，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》，标志着新一轮财税体制改革正式启动，主要从财政预算管理、税制改革、央地事权和支出责任划分等多层面推进财税体制改革。党的二十届三中全会聚焦于财政收入占GDP比重偏低、直接税比重偏低、地方财政收入比重偏低但地方支出占比偏高等几大难点问题，指出了预算制度、税收制度与央地财政关系的重点调整方向。

当前，国内需求相对不足，预期转弱，重点领域风险隐患较多，经济下行压力较大，实现高质量发展、促进共同富裕与建设全国统一大市场等目标任重道远，急需推动新一轮财税体制改革。然而，值得关注的是，财税体制改革表面上是解决特定历史发展阶段国家面对的各项经济社会问题，但更本质上是不断提升基础性国家治理能力的过程。更深入来讲，调整优化国家治理能力的治理着力点、理顺疏通国家治理能力的治理机制、涵养培育国家治理能力的治理动能是贯穿于历次财税体制改革的主线。基于国家治理能力视角设计新一轮财税体制改革，对推进国家治理能力与治理体系现代化建设具有启发作用。

党的十八届三中全会以来将财税体制由经济范畴提升至国家治理范畴。对此，学术界进行了深入解读。如，高培勇阐释了现代财税体制是同社会主义市场经济和现代国家治理相匹配的财税体制形态，其本质是中国式现代化财税体制。但现代财税体制的构建是具有划时代意义的现代财税体制行动，绝非一次调整或一轮改革就能完成，且要满足公共性、非营利性、规范性、基础性与支撑性等五项基本特征。新一轮财税体制改革也应从提高国家治理能力的角度出发，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期与激发相关行为主体内在动力和创新活力上。吕冰洋等提出税收制度既要嵌入广泛的经济基础又要嵌入社会中，以实现国家治理能力的提高。刘尚希等认为新的财税体制改革应在中央和地方两级治理框架下逐渐推进，要进一步明确央地财政事权和地方作为一级治理主体的定位。马海涛等指出财税体制改革要在全局性改革中发挥作用，在预算制度、税收制度、财政体制、财政监管等关键领域持续推进。本文认为国家治理的基础能力包括财政汲取能力、统领动员能力、调控规管能力与再分配能力四个方面。其中，财政汲取能力是国家治理能力的基础所在，国家通过财税体制动员并汲取社会资源，因为只有充足的财力支撑才可以保证实现各项战略目标；统领动员能力主要是指现代国家在政治上形成一定的集权，保证政权合法性与稳定性，同时对地方政府形成有力的政治约束与有效的激励，是政府间财政关系的直接体现；调控规管能力是指国家通过财政政策、货币政策等手段有效调控经济，提供公共产品，使用法律与行政命令规制管理市场主体行为的外部性，保护私人产权，促进生产要素流动，有效保证活跃且稳定的市场环境，客观上涵盖了财税体制优化资源配置等主要职能；再分配能力是指国家在不同社会集团之间，对部分稀缺社会资源进行重新分配，以达到区域发展公平的目的，主要体现在财税体制在收入再分配上的重要作用。可以看出，财税体制与国家治理存在密切的联系，因此本文尝试从国家治理的基础能力视角理解财税体制演变逻辑，明晰以提升国家治理能力为目标深化理顺财税体制的改革思路。

二、新一轮财税体制改革的着力点

近年来，我国全面深化改革进入深水区，国内需求相对不足，部分企业经营困难，经济下行压力较大，地方债务风险积累较多。培育经济新动能，加快产业结构转型升级，开创我国高质量发展新局面迫在眉睫。提升国家治理能力可以加强国家对于宏观经济运行、产业结构调整与行政治理体系的掌控力与调节力，科学的财税体制是推动国家治理能力提升的主要方式与手段，推行新一轮财税体制改革应首先从这一战略高度进行定位与谋划。

（一）保障可持续的财政汲取能力，防范化解风险隐患

切实提高财政汲取能力、增强财政可持续性是我国新一轮财税体制改革的关键目标。2016年我国开始推行大规模减税降费工作，2016-2021年累计减税超过8万亿元，税收收入在财政收入中的占比持续下降。现阶段，宏观税负在保障政府机构运转、解决重点领域风险隐患方面存在一定挑战。新一轮财税体制改革应切实发挥税制在经济发展中的“汲取器”作用。我国目前持续实行的减税降费调控策略，对企业发展有一定促进作用。但是鉴于目前我国宏观税负已处于较低水平，通过进一步全局性减税降费提升企业活力的空间已不大，且可能进一步影响财政汲取能力，不利于重点领域风险化解，从而影响经济发展全局。因此，提高财政收入质量，发挥好税收筹集财政收入的功能，坚决落实结构性减税降费政策十分必要。一要推动结构性减税降费，着重发挥税收对创新、绿色发展两方面的支持作用，适度降低全面减税降费的强度。二要完善地方税体系，增加地方税收收入。在房地产税开征存在较大难度的情况下，考虑推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，尽可能提高地方政府财政收入，缓解部分地区财力紧张问题。三要健全直接税体系。与发达国家相比，我国资本所得税税率相对较低，仅为20%，且多有优惠与减免政策。直接税对居民资本所得的调节作用较弱，其对社会资源的汲取能力有待提高。应加强个人所得税对财产所得的调节作用，提高最高边际税率，适时开征资本利得税。四要推动税收征管信息化建设，利用新型数据要素加强税务稽查能力，适当采用行为助推的方式提高纳税人税收遵从度，增强财政可持续性。

加快税收分成改革、激发地方政府动员社会资源的能力是我国新一轮财税体制改革的一大目标。目前，我国地方税收收入主要来自以增值税和企业所得税为代表的主体税种分成收入。增值税与企业所得税均为生产性税基，即税收均来自企业生产经营的扩大。但是，地方政府依赖生产性税基会负面激励地方政府通过税收返还、低价土地出让吸引企业投资，从而破坏统一大市场建设。而消费性税基和财产性税基可以激发地方政府提供公共服务的积极性。新一轮财税体制改革应通过将消费性税基与财产性税基转移至地方的方式完善地方税体系。新一轮财税体制改革应着力从消费性税基入手。对消费税而言，弱化中间投入课税与地方税的关联程度，同时将消费更多作为地方税体系的考量因素，可以在一定程度上减弱地方政府对于中间投入环节的过度干预动机，同时激励地方促进消费。对于增值税而言，区分中间投入环节与最终消费环节增值税，探索改变中央地方按比例分成模式，中间投入环节增值税收归中央，将部分消费环节税收下放地方政府，同时按照区域功能与居民消费水平不同进行重新分成，尽可能补充地方财力。

（二）强化国家统领动员能力，完善政府间财政关系

改革政府间事权与支出责任划分、强化国家统领动员能力是新一轮财税体制改革的重要目标。当前，我国全局性事权实际上仍然以地方属地化管理为主，大量公共事务支出由县级地方政府承担。其中有相当一部分公共事务，如食品监管和环境保护，往往超出单一辖区的管理范围。这类公共事务具有明显的正外部性，因为对其的有效管理不仅有利于本地居民，还能对周边地区产生积极影响。但是地方政府在履行这些财政职能时往往以保护辖区经济利益为主，可能会造成监管缺位，破坏统一规范市场建设。对此，一是合理划分中央与地方政府事权和支出责任，即适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，减少委托地方代行的中央财政事权。同时，中央政府应切实发挥统领能力，有效制约地方政府行为。中央应承担宏观调控、促进收入公平分配、平衡区域差异、强化社会保障与保证统一市场等职能；省级政府应负责加强监察各下级政府，做好地方基本公共服务质量的评估工作，避免出现系统性风险，同时应侧重解决“三保”等县级政府难以独自解决的关键问题；县级政府应负责县域内市场监管与教育医疗等基本公共事务。二是从法律法规层面确定政府间财政事权与支出责任划分，详细说明财政事权中决策权、监督权与支出权的划归范围，稳定各级政府预期，避免省市级政府越位。

同时，突出财税体制的信息资源认证功能。在国家履行职能的过程中，信息是最重要的资源之一。随着大数据技术的快速发展，海量数据要素快速产生、流动和积累。在信息存量提高的同时，信息流量也在快速增大，这既有效提高了资源配置效率，缓解了市场中的信息不对称，但也为逃税漏税、虚假信息传播、金融风险累积提供了便利条件，使国家信息认证能力下降，最终可能导致“政府失灵”、国家调控规管失效，极大制约高质量发展。税收具有天然的认证功能，课税对象、纳税主体及税基的确定需要税务部门具有极强的认证能力，能够完整梳理生产经营各环节价值增加值来源与数额、财富所得形式等信息。国家只有掌握这些信息，才能发挥好监管、调控作用，才能准确识别经济社会运行风险点，从而规范市场主体生产经营活动，减少负外部性的产生。在数据要素愈发重要的当下，应进一步发挥税收对于微观市场主体的认证作用，通过大数据稽核的方式逐步健全税务信息库，将信息数据要素嵌入税收征管体系，强化征税能力，减少税收流失。优先考虑高收入群体相关数据情况，从而对其所得进行“穿透式”认证，强化对高收入群体存量财富征税，增强个人所得税对收入分配的调节作用。此外，中央政府应基于涉税信息优势发挥统领能力，建立税务部门与监管部门的信息共享机制，倒逼地方政府提高市场监管力度，打击虚假交易行为，助推高质量发展。

（三）提高国家调控规管能力，推动国家治理高效高质

切实提高国家调控规管能力、推动国家治理体系与治理能力现代化赋予了财税体制重要使命，应切实发挥财税体制在经济发展中的调节作用。党的十八大以来，优化简并增值税税率结构、开征环保税、国地税合并、加强税收管理等措施极大提升了税制对市场经济的规范作用。但随着经济结构的逐渐调整，财税体制在调控规管能力上仍面临两大挑战。一是数字经济快速发展且市场份额逐步提高，对原有的财税制度产生一定冲击。与传统工业发展模式相比，数字经济时代具有数据要素流动性强、隐匿性强、定价困难、生产经营方式多样、利益分配方式复杂等多重特点难点，对原有税制结构、税收征管模式、央地税收分成等多层面财税制度安排产生极大冲击。目前，我国财税体制中仍缺乏对数字经济进行调节的工具，对数字经济产生的财富资源缺乏汲取能力。部分地方政府对于数字经济业态监管不严、执法不力，可能出现严重的风险隐患。因此，新一轮财税体制改革应侧重考虑加强对数字经济的规管调节与税收汲取。统筹考虑设计平台所得税与数据资源税，将个人数字要素所得收入纳入个人所得税征收范围。加快数据要素管理机构建设，加强中央政府对于新兴数字经济与数据要素的监督权、执法权，防止地方政府滥用数据要素进行不正当竞争，降低市场资源配置效率。二是财税体制对经济发展与环境保护之间的调控规管缺乏协调性、统一性。2018年我国开征环境保护税，但其中大多是沿用费改税思路，“税费平移”原则导致环境保护税税率较低，对企业污染环境等负外部性的调节作用有限。消费税对高能耗、高污染等产品的征收范围也相对较窄，对这类产品的消费调控力度不足。同时，由于地方政府承担较多事权与支出责任，在财力相对紧张的情况下，绿色环保支出强度不可持续，与税制配合促进发展方式绿色转型仍存在不协调不统一的问题。应合理提高资源税及环境保护税税率水平，在促进社会绿色转型和提高财政汲取能力的同时，配合相应的结构性减税政策，减少企业因多重约束性绿色政策叠加而导致生产成本过大的问题，保持宏观税负水平稳定。

同时，适度提高直接税比重，提高调控规管能力。税制中直接税累进程度越高，调节收入分配作用越大。但同时，税收也承担了财政汲取的功能，保证合理可持续的财政收入是税收的首要职能。因此，在进行个人所得税税制结构改革时，应注意坚持宏观税负稳定、税收收入规模可持续的基本原则，不能依靠减税降费或简单地降低增值税率等措施降低间接税比重、提高直接税比重。

（四）优化国家再分配能力，推进实现共同富裕

习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征”。全体人民共同富裕首先是要富裕，其次是要全体人民富裕，这就要求财税体制在再分配与调控规管等国家治理能力上进一步发力。但需要明确的是，税制与转移支付两类调节收入分配的基本财税工具，在实现共同富裕中发挥的是局部性精准性作用，而不是全局性关键性作用。在推动国家财税体制改革的同时也应注意国家再分配能力的其他影响因素的重要作用。

首先，适度提高直接税比重，提高再分配能力。在推进“提高直接税比重”和进行个人所得税税制结构改革时，应注意保持宏观税负稳定、税收收入规模可持续。目前，我国尚未开征资本利得税，出现了劳动高税负、资本低税负的情况，对特高收入群体收入的调节作用有限。这就需要进一步完善个人所得税制，适时考虑开征资本利得税，避免资本无序扩张。

其次，坚持税收中性原则，规范政府与市场关系。间接税层面，在初次分配过程中，应发挥税收对宏观经济的调节作用，尽可能减少效率损失。这就需要坚持税收中性原则，减少税收对资源配置的负面影响。社会主义市场经济就是将社会主义基本制度与市场经济有机结合起来，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。过高的间接税比重可能改变产品在市场的售价比例，扭曲价格形成机制，从而影响消费者的消费选择，降低市场效率。降低间接税的效率损失、优化间接税制可有效提高要素收入分配效率，提高城乡居民收入水平。同时，应进一步扩大针对高档奢侈品的消费税征收范围，调节高消费群体收入。

最后，优化转移支付制度，尽力而为、量力而行。在转移支付的制度安排上，应明确转移支付的目的是在力所能及的范围内弥补地区财力差距与促进基本公共服务均等化。弥补地区财力差距主要为了增加欠发达地区生产建设性支出，促进基本公共服务均等化是保障欠发达地区基本的民生社会性支出。就一般转移支付而言，要通过增加基础设施建设支出，完善道路、高铁等基础设施，进一步降低生产要素流动成本，促进统一大市场建设，提高全国层面的资源配置效率。但也会因为政府偏好错位导致资金倾向显示性公共产品。就专项转移支付而言，要通过转移支付保障欠发达地区养老、医疗、教育等基本公共服务支出，尽可能提高欠发达地区人力资本水平，维护社会稳定。但也会出现因为政府间信息传递链条长，导致央地政府信息不对称问题，降低资金使用效率。由以上分析可以得出，转移支付并不能完全解决地区间生产要素与公共服务不平衡的问题，存在效率损失和逆向激励的问题。所以，应坚持尽力而为、量力而行的原则，不应过分强调转移支付在实现共同富裕过程中的作用。

总体看，财税体制的不同方面对应不同的国家治理能力。政府间财政关系、税收制度、转移支付、预算制度等一系列财税制度安排互相协调统一、形成合力，共同推动中国国家治理能力提升。结合上文分析，首先，新一轮财税体制改革应以保证稳定的财政汲取能力为切入点，调整优化当前国家治理能力的治理着力点，即保障财政可持续性，化解重点领域风险隐患，以此辐射至其余国家治理能力提升，共同推动中国式现代化进程。其次，新一轮财税体制改革应以重新梳理政府间财政关系为主线，既保证中央政府有力的统领能力，又要激发地方政府积极的动员能力，理顺疏通国家治理能力的治理机制，即“发挥中央与地方两个积极性”，打破制度阻塞点，以此撬动各方面体制机制改革，促进统一大市场建设。最后，新一轮财税体制改革应以提高中央政府规管调控能力为落脚点，增强再分配能力，促进社会公平，涵养培育国家治理能力的治理动能，规范政府与市场的关系，促进资源配置效率最大化，助力高质量发展。

三、推进新一轮财税体制改革的路径

当前，中国经济正处于高质量发展的关键阶段，新一轮财税体制改革势在必行，以提升国家治理能力应对复杂多变的内外部挑战。具体从政府间财政关系改革、税制改革和预算制度改革三方面着手。

（一）调整政府间财政关系，推进事权分配与完善转移支付

政府间财政关系涉及事权划分、税收划分与转移支付等方面。若没有适应所处发展阶段的政府间财政关系，即使国家拥有强大的财政汲取能力与巨量的财政收入，也难以充分发挥财政在国家治理中的支柱性作用。政府间财政关系是国家治理能力的治理骨架，贯穿于财税体制核心制度安排中，对国家财政汲取能力、统领动员能力、调控规管能力与再分配能力产生根本性影响。对此，可从事权分配改革、转移支付体系改革两方面深化新一轮财税体制改革的政府间财政关系改革。

1、加快事权分配改革。坚持中央统领的原则，推动扁平化管理，逐步形成“中央级—省级—市县级”财政框架。一是推动中央政府跨区域事权职能实体化，强化中央政府对宏观事权的掌控力。利用大数据技术带来的治理革新契机，发挥中央政府信息全面、权限高阶的优势，更好地承担区域间司法纠纷、跨区域环境保护、大规模基建投资建设、统一的市场监管等区域间职能。通过建立统一的专职部门统筹推进统一大市场建设，推行配套协调的财税支持政策，避免区域间政策不一致、监管不一致导致的效率损失与协调成本。总的来讲，就是通过大数据、云计算和人工智能等新技术加强中央政府的统领能力与调控规管能力，做到经济运行、社会运行“心中有准数，手里有明账”。二是减少委托地方代行的中央财政事权，做到权责明晰。区域内事权应积极下放至基层政府，给基层政府“松绑”，同时明确地方政府支出责任，调动地方政府积极性，实现一定程度上的“赋权”。地方政府尤其是县级政府是直接关系基层人民群众民生福祉的基层政府，对于县域公共服务、县域内社会管理等职能应大胆下放至县区级政府，使基层政府敢作敢为，激发区域内生产要素活力与流动性。三是适度强化省级政府对基层财政职能的评估监督作用。在赋权区域内职能至县区级基层过程中，应逐步强化省级政府对基层财政绩效的评估职能，通过合理的绩效评估进行基层事权约束。加强“控权”，强化政府的调控规管能力。同时，部分外部性较强及风险较大的事权由省级政府承担，如跨区域环境保护等相关事权逐步上移；将市县的“三保”纳入省与市县支出责任划分的范畴，避免“决策权、监督权”过多上移、支出权过多下移。四是推动财政体制改革规范化法治化，保证国家治理依法依规。国家层面应尽早出台相关法律法规，对教育、社会保障、科技创新、环境保护等事权进行规范化说明，明确各级政府的权责划分，有效避免高层级政府越位干预。同样，各省级政府也应出台省级条例，规定省级以下各级政府的财政事权范围和财政支出责任，规范省级以下转移支付制度，推进省级以下财政体制规范化建设。

2、完善转移支付体系。考虑到我国地方税体系很难在短时间内具有支撑地方财政的能力，因此完善转移支付制度应成为缓解地方财力紧张与进行财政资源再分配的主要手段。一是优化转移支付结构，严格规范转移支付分类设置，厘清各种类型转移支付的边界与功能定位。对财政资金运用加以规范、提高资金利用效率是增强国家经济调控能力的关键。对专项转移支付而言，应减少对正外部性较低领域的干预，更加注重专项转移支付资金绩效管理。对一般性转移支付而言，应合理控制其规模，建立健全转移支付评估机制，侧重评价财政困难情况和支出成本，提高财政资金配置效率。二是适度扩大分类转移支付规模，优化分类转移支付条目设计。分类转移支付可以锁定政府支出大方向，使地方政府在使用上拥有更高的自主权。对于“共同财政事权转移支付”中教育、农业等事项，建议进行分类转移支付管理，进一步提高地方政府资金自由度。三是推动转移支付制度法治化建设。国家及各省级层面应尽快出台具体的法律法规，以规范转移支付的各项细节。这些法律法规应对转移支付的规模、范围、标准及退出机制等方面进行详细规定，同时明确转移支付的申请、审核、拨付和监督流程。此举旨在确保转移支付的合法性、公正性和透明度，为转移支付制度的长期稳健运行提供坚实的法律基础和规范指引。

（二）优化税制结构，提升税收治理效能

税收制度作为我国经济社会制度中的基础性制度，其改革对系统性、整体性与关联性要求较高，需要统筹考虑税种设计、央地财力分配、宏观税负稳定、环境保护与社会治理等多方面。在新一轮税制改革中，地方税体系建设、提高直接税比重、绿色税制建设与税收征管数字化建设四方面是主要改革方向。

1、完善地方税体系，推进税收分成改革。完善地方税系，一方面可以有效补充地方财力，增强地方政府的财政汲取能力，保证地方政府基本运行与动员能力；另一方面，可以减少地方政府高额举债等风险行为，为国家规管经济提供基础保障。如前所述，考虑到房地产税开征难度较大，因此完善地方税体系应主要推进消费税征收环节后移，将其逐步划转给地方。具体来看，一是将合适的消费税目后移。如，对于烟、鞭炮、焰火等有专门管理体系的消费品，有一定可能建立专用消费税管理系统。对于成品油这类消费品，通过在国内加油站通过安装税控加油机搭建消费税管理系统，且成品油这一税源并不具备很强的流动性，可以适当将征收环节后移至零售环节，并将征收消费税权力下放地方。二是后移征收环节的消费税税率应基本按照税负稳定原则，不应沿用原有税率水平。三是合理测算不同省份消费税收入税基，可以各省份前几年消费税征税对象的消费量作为核算消费税收入的税基。

2、适度提高直接税比重。当前，我国企业所得税税率与国际相比并不具备优势，因此提高直接税比重的重点应聚焦于适度增加个人所得税的比重。一是保持最高边际税率45%不变，以保持对高收入群体的调节作用。二是适度提升对财产性收入的征收水平，将个人储蓄利息纳入综合所得并征收个人所得税。设置资本利得累进税率，增强对资本所得的调节作用。三是审慎考虑专项附加扣除设置范围。应主要从促进居民消费与保障居民基本生活角度出发设置专项附加扣除条目，且条目不应设置过多。

3、推动绿色税制建设。一是适度提高环境保护税税率并扩大征税范围。针对“税收洼地”情况，将浮动税率调整为统一的固定税率，以确保各地区生态环境不会因税收政策的差异而受到损害，特别是西部地区等落后地区。同时，应适度扩大环境保护税征收范围。可将二氧化碳等温室气体纳入征税范围，以推动实现2030年“碳达峰”目标。应在现有环境保护税的基础上进行调整，例如增加石油、天然气等资源型税目，直接对主要温室气体的排放征税。同时，要加强对快递物流等行业产生的巨量泡沫、塑料、胶带等对环境造成污染的包装物的规制。二是对消费税征税范围进行调整，将更多高能耗、高污染的消费品纳入征税范围。具体来说，可以考虑将大型机动车、洗涤用品、农药、塑料袋、一次性包装物、破坏臭氧层化学品和电子产品等高能耗、高污染和资源型产品纳入消费税征税范围。三是完善环境保护税的共治共管机制，利用现代信息技术和政府公共信息平台等工具，实现环境保护税征收、管理和处罚等相关信息的实时共享。建立污染监督记录平台，确保污染监管、环境保护税征收及环境执法等工作之间的协调配合，以提高环境保护税的管理效率。整合税费征收，做到税务环保多部门联动，提高征管效率。四是在消费税方面实施差异化的税收策略。如，对于中轻型商用客车，建议根据车辆排量的大小设定不同的消费税税率，采用累进税率制度，以激励消费者选择更环保的车辆。这意味着高排放车辆将面临更高的税收负担，从而增加消费者购置成本，降低高排放车辆的市场竞争力。

4、增强税收征管数字化能力。税收渗透到各行各业、每家每户之中，是国家采集、处理社会经济运行关键信息的重要载体。提高税收征管数字化水平，对于国家搜集信息，加强对社会经济的统领动员与调控规管有着重要意义。首先，继续推进税收征管体制改革。如，利用大数据和区块链等现代信息技术，建立多部门、跨地区的税收信息共享平台，以加强区域间的信息沟通与交流，提高不同政府部门和纳税人的信息共享能力，从而提升税收征管的效能。其次，重视提升纳税服务水平。通过更高级别、更多维度的信息平台建设，对企业或个人进行个性化的“税收画像”，为不同纳税人提供个性化、差异化的服务，简化纳税流程，提高服务效率。最后，逐步完善税收征管监督体系，加快税收征管法规的修订，规范税务人员的工作流程和权限，以提高税收执法的公信力和透明度。

（三）完善预算改革，提高预算统筹能力与绩效管理

预算制度是财政管理的主要工具，对财政资金分配与使用有着深刻影响，是国家自我约束规范化的重要体现。预算制度改革应着重强化中央政府的统筹能力，即增强中央政府的统领能力，同时严格约束，追求绩效与透明公开，保证各级政府准确依法行使权力。

1、着力推进预算统筹能力提升，提高中央政府统领动员能力。一是加强全口径预算统筹能力。考虑出台专门针对四本预算统筹管理、统筹评价与统筹使用的法律法规，做到预算制定有法可依，进一步补充公共服务支出与社会保障支出，将政府所有类型的收入都纳入预算管理，着重完善国有资本经营预算和绩效评价制度。二是加强中期财政规划管理，强化财政收入“中性”与“平滑性”。考虑实行 “滚动预算”和限额管理制度，以此倒逼推动长远的部门事项管理，打破部门分隔，推动系统治理。三是完善政府投融资机制。考虑建立统一规范化的公共资源交易平台，推动资产市场交易。同时，通过规范化交易平台使政府投融资行为公开透明，加强对政府投融资行为的监管。在保证依规动员社会资源的前提下，提高中央政府把关统领的能力。四是推动财政支出标准化建设。应根据中期标准建设计划设立年度财政支出标准，制定好中期阶段性的财政支出标准建设计划。根据支出的性质设定据实列支的标准化程序，对于一般性资金的使用，要严格规范上报和批复流程。五是针对近年频繁出现的重大特大自然灾害设置专门的应急专项储备基金，统一规范拨付条件，减少资金下达通过的层级数量，提高资金利用效率。

2、推进财政预算绩效管理，强化财政问责，这也直接关系到国家统领能力的提升。一是推动大数据技术的使用。积极利用现代数据收集和管理技术建立绩效评价项目库，根据不同的评价类型采用相应的评价方案。运用大数据分析技术对过去资金使用情况进行分析，提升重点评价对象的绩效管理水平，有针对性地推动预算绩效管理工作。建立全过程的预算绩效管理链条，利用大数据的实时性特征，通过传感器等设备追踪预算的编制、执行和评价，并通过人工智能的机器学习技术实现自动化的预算绩效评价，并将评价结果应用于下一期的预算决策。二是建立跨部门的绩效管理协调机制，促进信息共享与合作，实现跨领域的全面绩效管理。在预算编制阶段明确绩效目标，将其作为预算制定的基础，以确保预算编制与绩效目标一致。强化绩效考核与奖惩机制，将绩效评估结果纳入预算执行评价中，形成正向激励机制，推动各级政府部门更积极地履行预算绩效管理职责。三是健全预算绩效管理法治建设，完善预算绩效管理法规办法等文件，从法律角度建立全面的绩效评价体系，包括财务、非财务和效益等多维度指标，更全面地反映预算执行情况。四是建立跨主体的预算绩效管理问责机制。促进各问责主体协调配合，包括第三方机构及社会公众，推进多元主体考核问责体系的整合与衔接。

---

文章来源于《经济纵横》2024年第9期。作者：代志新，中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所研究员；张博文，中国人民大学财政金融学院博士研究生