白彦锋等：全球最低财富税发展脉络及中国应对措施
内容提要：各国财政压力和财富不平等问题日益严重，引发国际上关于征收全球最低财富税的改革倡议。全球最低财富税是财富税的国际性拓展，是对全球顶级富豪征收固定税率的财富税。本文分析认为，全球最低财富税在有益于缓解财富不平等、财政压力等问题的同时，可能存在资本外流、效率损失等风险。对于中国而言，全球最低财富税既对中国现行的税收制度造成冲击，也为中国系统性调整、完善税收分配制度带来新的机遇。中国应当依托全球最低财富税，完善税收体制建设，开展财富税征收管理实践，探索财富税税基评估方法，加强税收征管数字化建设和国际合作，以及调整税收优惠政策。
一、引言
2023年10月22日，欧洲税务观察组织（EU Tax Observatory）发布“Global Tax Evasion Report 2024”，基于近十年全球高净值人群及跨国企业的偷漏税等问题，发起对全球高净值人群征收协调一致的最低财富税（Minimum Wealth Tax）的倡议。2024年2月，巴西财长（Fernando Haddad）出席二十国集团（G20）财长会议时，呼吁全球各国对巨额财富征收2%的最低税，尤其是对全球最富有的3000名富翁征收此项新税种；并认为，利用此税种每年可筹集约2500亿美元税款，用于解决当前面临的各类全球化问题。
由于现阶段财富不平等、人口老龄化以及气候变化等全球性问题的日益凸显，全球需要新的资源来确保能够带动集体利益强劲增长。对此，巴西财长指出，对全球亿万富翁征税是有效途径之一；全球亿万富翁应当以更公平、更合理的形式贡献财富。这一过程需要全球各主权国家及国际组织开展合作，共同推进全球累进税发展。一方面，全球最低财富税有助于弥补现有税制的缺陷，防范偷漏税行为；另一方面，全球最低财富税的税收收入可用于应对人口老龄化、气候变化等全球性难题。事实上，至今各国或多或少尝试过在国内征收财富税，但效果不佳，部分国家的财富税征收已经夭折。因此，全球最低财富税的征收对财富再分配的效果以及是否会引发一系列负面影响，是各国需要面对的重要问题，也并非每个国家都对全球最低财富税都抱有积极态度。
中国作为全球大型经济体，树立大国理念和全球意识、安全意识（马海涛、陈宇，2019），建立大国财政是我国应对外部环境变化的重要战略选择。面对全球最低财富税的征收倡议，我国既需要积极参与制定与完善国际税收规则和标准，推动全球税收制度体系改革，也需要保障自身发展，维护国家稳定。本文基于国际比较与制度分析，探讨征收全球最低财富税将会如何影响我国宏观经济发展趋势、税收征管制度以及国际交流合作等方面的发展，以期为将来更好应对全球最低财富税问题奠定基础。
二、全球最低财富税及其发展
（一）全球最低财富税的出现
由于“避税天堂”和个人财富控股公司等避税途径的存在，对跨国公司征收企业所得税的效果不佳，税收无法真正实现其财富再分配的职能，导致全球亿元富豪实际承担的税率低至0%至0.5%，相比于其他收入水平人群，全球亿元富豪实际支付的个人所得税占个人资产比例最低，显著影响税制的公平性（纳什、张文珍，2022）。基于对跨国公司所得税制度的思考，G20/OECD共同发布的税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架就应对经济数字化税收挑战的“双支柱”方案达成共识。其中支柱二方案中的全球最低税制度旨在保证全球跨国企业有效承担15%的最低有效税率，以扭转各国之间税收“逐底竞争”的趋势。但一方面，由于经济实质所得排除规则，国家之间的“逐底竞争”避无所避；另一方面，由于补贴和合格可退还税收抵免的存在，导致跨国企业的有效税率低于实际有效税率，税收竞争底线存在“失灵”隐患（李辉等，2023）。
针对“支柱二”的不足，欧盟税务观察站主任祖克曼（Gabriel Zucman）指出，合乎逻辑的下一步行动是将这一逻辑应用于亿万富翁，而不仅限于跨国公司。基于对财富再分配和税制公平性的考虑，全球最低财富税作为现存既有税制的补充税种，开始进入公众视野，被认为是继“支柱一”和“支柱二”之后的“支柱三”。全球最低财富税是解决现有税制漏洞的有力工具，是对纳税人所有类型的净财富存量征收的一种税（张平等，2023），是基于财富税的拓展。需要注意对财富税和财产税的清晰界定。财产税是直接税税制体系内的重要税种，直接调节居民家庭财产的存量与流量，涵盖财产存量和财产流量方面的相关税种。其中财产存量方面的税种有不动产税、净财富税；财产流量方面的税种有遗产与赠与税、不动产交易税和金融交易税等，两部分共同构成财产税的核心（李文、张秋颖，2023）。由此可见，财富税是财产税关于财产存量方面的特定税种。全球最低财富税就是基于财富税税制延伸出来的以全球高净值人群为征收对象，全球所有国家为征税主体的税种，是财富税在全球化背景下的应用。全球最低财富税与财富税的关键区别在于征税主体的差异，财富税的征税主体限定于某个国家或区域，而全球最低财富税扩展到全球领域，由全球性组织或机构协调诸多国家，进行统一性的征税。
（二）财富税的国际经验
财富税的发展由来已久。财富税针对的是个人净财富存量，是由国家或地方政府对多种动产和不动产扣除债务后的净值征收的经常性税收（戴成钰、王增武，2023）。奥地利、丹麦、芬兰、德国、冰岛、爱尔兰、卢森堡、荷兰以及瑞典均曾征收过财富税，后续由于某些原因相继停止征收，目前仅挪威、西班牙、法国和瑞士仍保留了财富税（张平等，2023；Scheuer and Slemrod，2021），其中法国财富税征收范围仅限于房地产（戴成钰、王增武，2023）；同时，各国财富税的征收范围、起征点、税率等均有所差异。
首先是财富税的征收范围。目前各国的财富税大多涵盖不动产、动产以及金融资产三方面（OECD，2018），但由于国家差异，各国普遍对特定类型的财富实行免征财富税或者税收减免等优惠措施。例如，挪威、西班牙和法国对居民主要住房资产进行税收减免；法国、西班牙、瑞士对企业资产免征财富税，避免形成二次征税。财富税的征税范围一定程度上取决于各国的财富认定标准。其次是财富税的起征点。需要注意，征收财富税的重要原因是将税负转嫁给最富裕的家庭，所以财富税的起征点仅限于高净值人群，以增强税收公平性。财富税的起征点差异主要取决于各国经济发展水平。例如，西班牙关于家庭征收财富税的起征点是140万欧元；法国关于家庭净财富征收财富税的起征点是130万欧元（张平等，2023）。最后是关于财富税的税率，大多数国家的最低税率集中在0.2%到1.5%之间，最高税率集中在0.5%到2.5%之间（McDonnell，2013）。21世纪以来，财富税的税率呈下降趋势，税率的下降往往伴随着起征点提高或者财富认定标准的变化，其目的是减少资本外流，鼓励财富税纳税人投资国内经济。
大多数国家征收财富税是基于两个关键目的：一是缓解贫富差距，遏制不平等趋势。税收制度对财富进行再分配的最有效方法就是对财富征税，遏制财富的过度积累，降低财富集中度。一方面，财富税的高起征点使税收调节范围限定于高净值人群，不涉及其他社会群体；另一方面，由于财富税的税基是净资产存量，财富税可对未实现的资本收益进行调节，纳税人持有资产的升值部分涵盖于财富税征收范围内，增加资本所得税的税负。二是筹集财政收入，提升社会福利（李文、张秋颖，2023；McDonnell，2013）。虽然财富税的税收收入在国家整体税收收入中占比不高，但事实上财富税的特殊设计在一定程度上确实对税收收入的增加是有效的。例如，瑞士财富税免征额低、覆盖面广，获取的税收收入占税收总收入的4.89%，是不动产税收收入的5.8倍（张平等，2023）。
然而财富税的实施也可能引发一系列风险。一方面，由于年度估值成本高、程序繁杂，过程中易引发一系列行政问题，损害行政效率。另一方面，资本的逐利性致使其倾向于选择税负低的地区，财富税的征收将对国家的税收竞争力造成冲击，引发资本外逃。尤其在全球化、数字化、金融化背景下，资本和财富愈发多样化和流动化，在实施单边财富税的国家，便捷的税源转移将导致单边财富税无功而返。
（三）全球最低财富税的国际间协调
财富税是复杂的，也是存在巨大争议的。目前，财富税的征收尚未涉及国际协同，然而在全球化背景下，对跨国公司和高净值人群征收财富税的国际间协调显得势在必行（叶莉娜，2015）。全球化背景下，商品、服务、劳动力、资本、技术等生产要素加速在全球的布局和配置；全球温室效应、反恐等诸多问题成为全球性公共问题，没有哪个国家能够独善其身。习近平总书记提出“人类命运共同体”构想，主张世界命运应该由各国共同掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享。虽然现阶段国内外关于“多边征税”的尝试和努力尚未取得显著成效，但是，“如果没有国际合作，各国的行动就会受到限制。没有合作，那些高层人士将继续逃避我们的税收制度”，税收规则全球协同，税收行动全球一致应不断加以强化。
国际上相继提出征收全球最低财富税倡议。例如，国际货币基金组织（IMF）指出，“如果其他的资产回报税不够有效，可考虑实施净财富税（NWTs）——其可能要在某一门槛上实施”。联合国秘书长表示，“世界各国未能团结起来应对新冠疫情，需要开征一种与COVID-19相关的团结税，以减少极端的财富不平等现象，为全球从COVID-19中复苏提供资金”。德国、巴西、南非、西班牙等国家财长均认为，现阶段应考虑制定针对全球层面统一征收的全球最低财富税。在全球最低财富税的限制下，跨国资本逃无可逃、避无可避，经济体内部实施单边财富税引发的税制竞争力、资本外流等风险将会得到显著改善。
（四）全球最低财富税的可行性
2019年6月，George Soros等18位美国亿万富翁曾两次发表联名公开信，呼吁2020年总统候选人对美国最富有的千分之一群体征收“富人税”；2022年1月，全球102名超级富豪再度呼吁对富豪征收“永久性财富税”；2024年1月，超过250名全球超级富豪于达沃斯世界经济论坛期间联合发布“Proud to Pay More”联名信，要求对自己征收“富人税”。相对于全球亿万富豪庞大的财富而言，2%的税率较低，不易受到纳税人的大规模抵制，但对于各国政府财政收入而言贡献显著。同时，全球最低财富税的征收有望改善经济不平等现象，及其对经济发展与民主化进程造成的不利影响。另外，全球最低财富税的征收对象是全球范围内亿万富翁的财富，其实际缴纳的税款是建立在净资产税基上的固定数额，可供纳税人使用的免税、减税或避税等策略受到约束。相比于收入税等所得税，最低财富税中财富的概念明确，其税收体系中可供操作的空间不大。
虽然全球最低财富税可能比第二支柱提出的跨国企业全球最低税效果更佳，但实行全球最低财富税的第一个难点在于财富的核定，尤其在经济数字化发展趋势背景下，财富形式呈现虚拟化、多样化特征，准确对财富进行估值是征收全球最低财富税需要解决的最为关键的问题。此外，全球最低财富税的征收离不开国家之间的协同合作，国家间需实现信息共享。诸如此类问题的存在，影响着全球最低财富税在国际上的可行性。
三、中国现阶段财富积累现状及税制挑战
从完善国际税收体系，维护国内税制公平、税收安全与经济平稳的角度出发，中国需要结合国内税制运行与经济发展现状，分析征收全球最低财富税对中国的影响。
（一）中国居民财富规模及差异
改革开放以来，中国经济高速发展，国民财富快速扩张。瑞士信贷（Credit Suisse）的“Global Wealth Report 2023”报告显示，过去二十年内，世界财富版图发生变化，中国以无可抵挡的态势崛起。2022年，中国居民财富规模达84.48万亿美元，占全球居民财富的18.59%；中国私人家庭金融资产总额估计达32万亿欧元，占全球金融资产总额的14.1%，排名全球第二。《胡润百富2023中国高净值家庭现金流管理报告》显示，2022年中国地区坐拥千万净资产的“高净值家庭”多达211万户，较上年增长16.6%。关于“高净值家庭”的城市分布，大多集中于中国一线城市。例如，北京30.6万户、上海27.1万户、香港21.5万户、深圳8.0万户、广州7.3万户，其中上海的“高净值家庭”规模增幅最快，同比增长3.0%。中国居民财富增长带动了居民平均收入上升，数据显示2022年中国居民平均财富达75731美元，但是财富中位数仅30696美元，表明中国居民财富规模扩张的同时存在分配不平等问题。中国家庭追踪调查（China Family Panel Study，CFPS）数据显示，中国关于总资产与住房资产的基尼系数均超过0.6，表明居民总资产与住房资产之间的差距过大，存在资产不平等问题。
（二）中国财富积累机制
根据现阶段中国居民财富现状，顶层财富集中度高，城乡、区域和个体之间的财富差距呈现扩大趋势。不同于西方发达国家，中国在财富积累和分配机制方面具备特殊性。第一，中国现有的财富人群多数是新富人群，而非依赖财富继承；工资等劳务收入在高净值人群资产来源中占比逐年上升，2022年大致占可支配收入的60%，是居民收入的重要来源（张克中、张文涛，2022）；第二，由于城镇化的宏观背景，住房等固定资产投资对中国居民财富的贡献度远高于西方发达国家，导致家庭财富持续分化（Wan and Wang，2021）；第三，中国特殊的人口政策影响财富积累路径，中国在1982-2015年间实行的“独生子女”政策对财富不平等具有显著的影响，少数“孩子”（后代）继承多数“父母”（前代）的财产（岳希明、胡一凡，2023）。特殊的财富积累途径和机制，导致中国的居民家庭资产分化明显。
（三）高净值人群流动趋势及原因
虽然中国高净值人群数量持续增长，但同时高净值人群净流出也在加快。2022年，中国高净值人群外流1.08万人。据《2023年全球私人财富迁移报告》分析，2023年中国1.35万名富豪移民，较上年增加近2700人，位列净流出排名榜首。高净值人群的净流入国家主要是美国、新加坡、日本以及加拿大等发达国家，归根结底在于这些国家满足高净值人群的众多诉求。例如，子女教育是中国高净值人士外流的最主要原因之一。富裕阶层深刻相信“知识才能改变命运”，但是国内教育分流趋势明显，所以高净值人群选择跳出内卷怪圈，奔赴美国等国家，为下一代提供更广泛的教育机会和全球化视野。完善的社会福利制度，覆盖“从出生到死亡”的不同年龄段，包括医疗保障、养老福利健全等方面，也是中国高净值人士外流的主要原因。还有部分非客观因素影响中国高净值人士外流。例如，境外媒体与舆论对国内共同富裕、双循环新发展格局、民营经济发展与外资发展、疫情防控政策等的错误解读和歪曲；由于经济增速回落、房地产市场遇冷等原因，部分主体由于以往赚快钱的模式难以复制，逐步将前期积累的财富转移。
（四）数字经济背景下的征管问题
现代数字经济形式下，新资产类型（如虚拟货币、游戏、数据等）的出现，对居民财富的资产评估准确性造成冲击。2022年，中国数字经济规模达50.2亿元，占GDP比重41.5%，其中数字产业化和产业数字化占数字经济比重分别为18.3%和81.7%；同年，中国数据产量达8.1ZB，全球占比达10.5%，大数据产业规模达1.57万亿元，同比增长18%。数字经济具有高虚拟性、高渗透性、高价值增值性、高附加性和高网络外部性等特征，导致数字财富以实物形态和虚拟形态并存，涵盖数字产品、数字技术和知识、数据资产、数据资源、数字平台和数字基础设施等各个方面。尤其是数据成为关键性生产要素后，数字财富虚拟化趋势愈发明显，导致以实体经济为基础，有赖于实物存在来实施征税、管理和执法的传统税收制度无法适应和追踪虚拟产品、服务的交易（王宝顺，2023）。数字经济脱离了传统经济的市场交易框架，其物流、服务流以及资金流的虚拟化使数字经济的隐蔽性更加凸显，增加了主管部门、监管部门和中介机构对个人收入、财富状况以及企业利润、成本、收入性质等信息的掌控难度（李香菊、谢永清，2022；黄成敬欣等，2023），信息的不确定导致由数字经济产生的价值与实际的税收利益不匹配。另外，中国目前关于资产权属划分、定价机制、分类标准、治理方式等方面制度尚不完善，加剧了现阶段对数字经济的税收监管治理难度（张越，2023），以及对相关财富进行监测与评估的及时性与准确度。
综合考虑中国当前财富积累机制、高净值人口流动趋势以及数字经济背景下的税收征管问题，本文认为：第一，中国现阶段需要确保国内经济平稳运行，保持对外资的吸引力，保护投资人的合法收益；第二，中国多数家庭财富中的房屋资产占比较重，资产流动性与固定收益率较低，2%的全球最低财富税税率可能导致大批房产减持风险；第三，由于全球最低财富税的征收有赖于对居民资产的准确评估，基于我国现阶段居民财富结构、分布、评估等方面的条件尚不成熟，无法满足全球最低财富税的内在要求，可能导致行政效率损失并流失大量税收收入。
四、全球最低财富税下中国的政策选择
如果说财产是积极谋利、投入生产的，而财富是房产、存款等固定存量资产，那么就应该构建前者轻税后者重税的税收体系。作为正在推进共同富裕的社会主义国家，我国也乐于与其他国家一起加强现行税制收入调节能力，缓解贫富分化。
（一）加强现行税制收入分配调节能力，积累财产税征收管理经验
面对现阶段中国的经济形势，须慎重考虑征收财富税的影响。财富税和最低财富税的目的，是在财产税的基础上对现行税制的缺陷进行补充完善。需要明确财产税在直接税制中的地位，充分发挥财产税收入分配调节的作用。可以率先对个人所得税、房地产税等税种进行必要改革，开征遗产税与赠与税以规避财富税的负面效应；厘清财富税和最低财富税的税制征收逻辑，在完善财产税的税制体系同时，积累财富税或最低财富税征收管理经验，实现对财富的有效调节。
第一，改革个人所得税。相比于劳动所得税负，当前我国的资本所得税相对较低。改革个人所得税，需要降低资本所得与劳动所得的税率差别，适时调整资本所得的税收优惠政策，以缩小劳动所得与资本所得的名义税负差距，促进投资和消费。第二，改革房地产税。目前部分发达国家设立了房地产税，目的是确保税制对家庭主要资产（不动产）的调节。中国目前大多数地区对个人住宅免征房产税，仅在上海和重庆相继开展房地产税试点，征收面小，在财政收入中占比低，影响不大。可在条件具备时考虑在试点基础上，针对不同地区适时调整房地产税制，因地制宜地逐步推进。第三，探索遗产与赠与税运行机制。遗产与赠与税将既有税制无法调节的金融资产及其他动产价值、存量资产升值等纳入税收调节范围，可以一定程度上避免避税行为和食利者阶层的产生。但由于征管成本比较高，各国对遗产税与赠与税的开征力度与执行情况各不相同。现阶段中国需要对征收遗产税与赠与税进行顶层设计规划，完善配套制度储备。
（二）探索财富税资产监测与评估方法
全球最低财富税的税基是纳税人的净财富量，准确评估其财富是征税的关键。中国需要探索实体资产和虚拟资产的检测与评估方法。可借鉴现有研究成果和国际通行做法，对于因不经常交易而难以估价的资产，以其保险价值代替市场价值（OECD，2018）；对于非交易性资产或不经常交易的资产类型，以模拟的市场环境为其确定潜在价值（Saez and Zucman，2019）。在数字经济背景下，需要结合现代信息处理技术，依靠人工智能、大数据等先进技术进行跟踪，确保涵盖虚拟化、去中心化等类型财富及其交易内容，掌握监测数字经济背景下的财产信息，共同构成实体资产和虚拟资产的监测与评估基础。
（三）加强税收征管数字化建设
数字经济背景下，数据要素的累积与流动、数据与信息汇集是税收数字化治理的关键要素。以大数据和人工智能等技术为基础，税源跟踪涵盖虚拟货币、游戏、数据等数字化税源。构建以税源感知为基础的用于发现识别、理解分析、响应处置税源分布、征纳义务、涉税风险的动态决策与应用系统。在此系统基础上，使用数据和算力代替人工征管，加强对税源的统计、跟踪、汇总、纳服等能力，判断经济结构和税源结构等变化趋势，助力建成具有智能化、精准化、现代化特征的税收征管体系。
（四）加强税收征管领域国际合作
首先，中国需要强化国家间征管信息的合作，建立“全球一户式”跨国企业监控系统，全面掌握跨国企业及控股人在全球范围内的利润水平、资金流向、财产、持股情况等相关信息，实现富豪资产的全面清查。目前国际上已有美国《海外账户税收合规法案》、OECD《金融账户涉税信息自动交换标准》等协议，力图在透明公开的平台下保证信息准确度。其次，深度参与数字经济领域的国际规则。中国作为互联网企业众多、跨境电商贸易量领先的国家，需要强化本国数字信息安全。规范网络空间安全制度，积极参与国际税收规则改革，提高中国在国际税收领域制度竞争力和话语权。再次，以共建“一带一路”倡议下税收合作治理为依托，充分利用“一带一路”税收征管合作机制，引领发展中国家和新兴经济体积极参与国际税收秩序重构，支持发展中国家提高税基侵蚀和利润转移（BEPS）框架下的税收征管能力。
（五）增加我国对国际资本的吸引力，促进财富“回流”
一方面，战略性地调节税收优惠制度，促进国际资本对中国对外开放战略重点领域、部门或区域的投资；另一方面，使用财政补贴等非税方式对国内外资本进行投资激励，降低资本外流等风险。需要注意的是，政府需要针对税收优惠政策进行定期审查，确保税收优惠措施能够满足不断变化的经济环境和战略重点发展的要求。
文章来源于《财政科学》2024年第4期。作者：白彦锋，中央财经大学研究生院院长、教授，中国人民大学财税研究所兼职研究员；袁贵博，中央财经大学财政税务学院博士研究生。
