我国已经全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在奋力开启共同富裕新征程。2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议强调，“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”。如何在发展中保障和改善民生，兼顾共同富裕两大主题—效率与公平，正是新时代下我国面临的挑战和难题。财政作为国家治理的基础和重要支柱，既要在效率上促进高质量发展，努力“做大蛋糕”，更要在公平上促进公平分配，尽力“分好蛋糕”。

毋庸置疑的是，财政对推动经济增长、提高生产效率起到了重要作用。第一，财政政策作为宏观调控的重要手段之一，通过增减税收、政府购买、转移性支出等方式，熨平经济波动、调控社会供需，推动经济持续健康发展。第二，统筹财政资源，发挥其集中力量办大事的优势，推动基础设施建设、优化公共资源配置。第三，通过财税体制改革，充分调动地方财政积极性。从我国历次财税改革来看，从财政包干制到分税制，均体现着财政对央地关系的逐步调整，有利于调动地方发展经济的积极性。发展是解决经济和社会各方面问题的关键，未来财政仍将在刺激经济发展方面发挥重要的作用。

当前，我国仍处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分的问题尚未得到根本解决，存在收入差距居高不下、财产分配差距扩大、公共服务不均等的问题（李实和朱梦冰，2022）。在财政推动“富裕”的基础上，人们更为关注的是财政如何保障“共同富裕”的“共同”，也就是促进公平分配、改善人民生活。为此，本文将重点研究财政在调节分配中的作用，通过建立分析框架，多维度分析财政在促进社会公平中的作用。

（一）平等的经济学内涵与公平分配的维度

从经济角度看，人与人的平等本质上是效用的平等。影响到效用的主要经济变量有消费、闲暇、财富、公共服务、利他精神等，由此影响到居民效用平等的经济因素也有多种。居民的消费和闲暇要建立在拥有可支配收入的基础上，因此要达到消费平等和闲暇平等，关键是要实现居民间可支配收入平等，这也是狭义的收入分配平等。居民将可支配收入用于购买商品时，因为商品价格中含有间接税而需要支付税收，由此产生间接税的分配。政府购买会产生公共服务，它涉及了教育、医疗、养老、就业、公共基础设施等领域，公共服务平等主要通过基本公共服务均等化体现。利他精神主要是指通过帮助他人使自身幸福感提升，这是从道德判断和价值取向层面进行分析，在改善他人效用水平的同时促进人人效用平等，发挥慈善公益事业在三次分配中起到的调节分配作用。因此，公平分配的经济维度包括：可支配收入分配、财富分配、间接税分配、基本公共服务分配。这几个维度的分配均体现在国民收入循环中。

（二）国民收入循环过程与公平分配的实现

财政的本质是国家主导的分配活动，研究国民收入的分配过程最有效的分析工具是“资金流量表”。资金流量表集中展示了国民财富在各个部门间的分配情况，涵盖了国民收入循环的四个环节（吕冰洋，2017）。第一，生产环节，也称国民收入的初次分配环节，由企业主导、通过生产要素创造增加值，生产环节产生的分配是要素收入分配，例如劳动者报酬属于劳动要素收入，营业盈余和资本折旧属于资本要素收入。第二，再分配环节，由政府主导，通过税收、转移性支出等手段影响政府、企业和居民各部门的可支配收入分配。第三，使用环节，各部门将可支配收入用于投资或消费，其中消费包括政府消费和居民消费。第四，积累环节，也就是上述投资在政府部门和企业部门形成的资本积累，以及在居民部门形成的财富积累。

财政手段贯穿于国民收入循环全过程。在生产环节，政府征收以间接税为主体的生产税（主要是增值税），并通过基本建设支出等手段，影响整个市场的财富创造，在该环节劳动要素和资本要素分别取得初次分配收入，政府活动会影响要素收入初次分配。在再分配环节，政府通过个人所得税、社会保障税等税收手段和养老金、医疗金等转移性支出手段，会影响到要素收入再分配，并直接作用于居民的可支配收入分配。同时，政府提供的公共服务会影响居民间的公共服务分配。在使用和积累环节，一方面，居民购买的消费品的价格中含有间接税，会产生间接税分配问题；另一方面，对居民财富征收的财产税会影响财富分配。

图1 国民收入循环过程

需要说明的是，要素收入分配本身并不会直接影响居民效用，它不是最终的分配结果，而是影响居民收入分配的重要环节。要素收入分配与居民收入分配之间存在密切联系，前者的变化是引起后者分配状况发生改变的重要原因，因此影响前者分配格局的因素也会间接影响后者的分配状况。例如，居民部门收入主要来自于劳动要素收入，如果要素收入分配向劳动要素倾斜，相应地，劳动要素分配份额相对于资本要素份额将会上升，那么就会很大程度缩小居民收入差距（郭庆旺和吕冰洋，2012）。同时，以经济利润为代表的资本要素收入，除了直接进入企业部门外，也会部分地以股息、利息、红利的形式进入居民部门，从而间接影响居民收入分配状况。

（一）部门收入分配格局的演变

初次分配反映了生产要素创造的增加值在劳动要素、资本要素和政府部门之间的分配，其中居民获得劳动者报酬、企业获得固定资产折旧和营业盈余、政府获得生产税净额（这里主要指间接税）。初次分配的另一收入来源是财产性收入，例如获得的股息、利息、红利、土地租金、专利使用费等收入。再分配则是在初次分配的基础上，由政府主导、通过经常转移的形式对收入进行分配，主要包括所得税、社会保障等形式。政府通过社会保障收支、向居民征收个人所得税影响居民部门分配，以及通过向企业征收企业所得税影响企业部门分配，分配结果使政府、企业和居民分别取得各自的可支配收入。基于此，可以分别测算出1992—2019年国内四大部门的初次分配格局（左）和再分配格局（右），见图2。

图2 部门收入初次分配格局和再分配格局

注：我国资金流量表自1992年起公布，最新一年数据为2019年。

资料来源：1992—2019年《中国统计年鉴》资金流量表。下同。

如图2所示，1992年以来，部门收入分配格局经历了向政府和企业部门倾斜到逐步趋于稳定的变化。90年代初期，随着计划经济向市场经济过渡，经济快速发展、金融市场逐步完善等因素显著提高了企业经济效益，降息政策、拓宽融资渠道等手段也减少了利息支出，有利于非金融企业和金融机构分配收入的快速上升，企业部门初次分配和再分配份额平均上升了约8个百分点和1个百分点。同时，1994年实施的分税制改革激发了中央和地方两个积极性，提高了税务部门的税收努力，以及叠加人口红利、技术模仿红利、工业化和城市化红利，共同推动了税收高速增长，一定程度上也提高了政府部门分配比重（再分配份额上升5个百分点左右）。这一时期，企业部门和政府部门分配份额的提高，要素收入分配向资本要素倾斜，直接导致了居民收入分配份额明显下降。直至2007年，党的十七大报告提出要调整国民收入分配格局，强调“提高居民收入在国民收入中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重”，由此采取了最低工资制度、扩大农村社会保障覆盖面等措施，使得居民收入份额稳步上升。

将各部门再分配份额与初次分配份额相减，得到各部门在再分配环节的得益或损失情况。如图3所示，与初次分配份额相比，政府部门在再分配环节始终处于净得益地位，尤其是2000年后多数年份的调整效果高于1%，这主要由于企业所得税和个人所得税的快速增长，使得政府再分配份额上升。宏观数据上看，2000—2018年企业所得税和个人所得税分别从999.63亿元、659.64亿元增长到35323.71亿元、13871.97亿元，二者年均增速高达20.77%和19.20%。相反，非金融企业和金融机构在再分配环节一直为净损失状态，也主要是受到企业所得税的影响，侧面说明了政府主导的再分配环节是以企业部门作为主要调控对象。

图3 再分配调整效果

1992—2010年间，个人所得税规模、社会保险缴款不断上升，同时社会保障支出力度也持续加大，支出侧和收入侧互相对冲促使居民部门在再分配环节从净得益变为接近零值。而后，受到“提高居民收入在国民收入中的比重”政策的影响，2010—2017年居民部门再分配调整效果重新处于净得益地位，分配份额呈上升趋势。2017—2019年居民部门再分配调整效果则略有下降、低于零值。

（二）居民收入分配份额的比较

如前文所述，我国居民收入分配份额呈现逐年上升趋势。但是，通过比较若干国家（地区）部门可支配收入分配格局，我国居民部门收入分配份额略低，约为60.31%，不仅低于发达国家，例如美国（77.76%）、英国（67.11%），也低于发展中国家，例如巴西（73.79%）、南非（62.69%）。反之，我国企业部门收入分配份额偏高，非金融企业和金融机构分配份额大多高于其他经济体，直接挤压了居民部门的分配份额。根据几个国家（地区）居民收入分配份额的变动规律，人均GDP越高往往居民收入份额也越高。然而，我国居民收入分配份额不仅低于大多数发达经济体，甚至也低于同等发展水平的发展中国家（周慧和岳希明，2019）。可见，我国居民收入分配份额仍有较大提升空间。

表1 部门可支配收入分配格局国际比较（2019年） 单位：%

注：作者自行计算，具体计算方式参见周慧和岳希明（2019）。

资料来源：我国数据来自《中国统计年鉴》资金流量表；其他国家数据来自OECD数据库中的国民收入账户

造成我国居民收入分配份额较低的原因主要有两点。一是我国居民财产性收入增长缓慢。一方面，居民投资渠道狭窄且不畅。众所周知，企业融资除了通过自有资金，还可以通过权益性融资和债务性融资。然而，相比发达国家，我国资本市场发展程度不足，企业融资渠道和居民投资选择有限，导致居民仍然以工资或劳务报酬为主要的获取收入方式。截至2019年，居民部门劳动者报酬和财产性收入分别为513472.1亿元和44429.9亿元，后者不足前者的十分之一。另一方面，银行储蓄利息率不断下调。我国居民储蓄率较高，银行储蓄是居民的主要投资渠道。

但是，20世纪90年代以来，央行多次下调存款利率。以一年期存款基准利率为例，从10%左右降至如今2%左右，制约了居民利息收入的增长。二是我国长期保持较低工资水平。我国平均工资处于较低水平有两个原因：一方面，我国劳动力市场仍然处于过剩状态，农村剩余劳动力涌入城市、应届毕业生规模庞大，导致了劳动力市场出现结构性供过于求的现象；另一方面，计划经济时期的低工资政策仍广泛存在，叠加我国尚未建立市场化的工资形成机制，拉低了整体平均工资水平。较低的劳动力成本拉低了劳动要素分配份额，而居民收入主要来自劳动要素收入，进一步导致收入分配份额的下降。

（一）我国基尼系数的整体水平

研究收入分配问题不可避免地聚焦于居民收入分配。衡量居民收入不平等的重要指标是基尼系数，该系数越大，则不平等程度越高。按照国际通用标准，基尼系数在0.3以下为最佳状态，在0.3—0.4之间为正常状态，超过0.4为警戒状态，我国基尼系数早在1994年就已超过警戒线水平。进入21世纪后，以2008年为分界，我国收入差距呈现先上升、后下降至基本稳定的趋势（李实等，2019）。数据上看，我国基尼系数在2008年达到峰值0.491，而后逐年下降，近两年略微抬头，截至2020年约为0.468。

图4  我国历年基尼系数

但是，公平分配是多维度的分配，可支配收入分配只是其中之一，并不能根据基尼系数直接得出我国分配不平等的结论。并且，“基尼系数0.4为国际警戒线”也仅仅是国际经验，并不能完全适用于不同发展阶段的国家。Piketty（2018）指出，长期来看，随着经济发展和社会财富存量的提高，收入分配差距呈现出正U型的变动轨迹。在我国，无论是居民部门收入分配份额问题，还是居民收入分配差距问题，实际上都是在中国长期高速经济增长、迅速做大“经济蛋糕”的前提下形成的历史遗留问题。改革开放初期到20世纪90年代，我国经济实施“让一部分人先富裕起来”的政策，效率与公平未能兼顾是事实，居民收入差距不断攀升属于快速发展进程中的阶段性矛盾。进入21世纪后，全国居民收入差距仍旧在不断扩大，直至2008年达到峰值为0.491。2008年以后，我国经济步入新常态，基尼系数出现明显转折、降幅约为3个百分点。尤其是党的十八大召开后，随着我国经济逐渐由快速发展转向高质量发展，基尼系数下降至0.470以下。

（二）居民收入不平等的来源：组间差距

城乡间收入差距是我国收入分配不平等的最重要组成部分。根据郭庆旺等（2014）、《中国住户调查年鉴》（城乡基尼系数更新至2012年），改革开放初期，我国农村居民和城镇居民的基尼系数均处于较低水平，之后随着经济发展水平提高、人均可支配收入增加，农村和城镇内部的不平等程度处于不断上升的态势。但是，无论是农村居民基尼系数，还是城镇居民基尼系数，二者始终低于0.4。换言之，总基尼系数高于0.4主要是受到组间收入差距的影响，而非城乡组内的收入不平等。根据刘伟等（2018）的测算，城乡间收入差距贡献度对总体收入分配差距的贡献最大，这说明了导致总体收入分配不平等的主要原因是城乡间收入差距较大。图5同样可以看到，随着城市化进程的加快，城乡居民人均可支配收入的绝对差距逐年上升，反映了城乡收入分配差距的不断扩大。值得一提的是，虽然二者绝对值的差距逐年扩大，但是二者增速的差距呈缩小趋势、相对差距有所下降。改革开放前30年，城乡收入增速呈现了农村高于城镇到城镇高于农村的过渡，很大程度与我国在不同时期发展政策的侧重点有关。例如，早期的农村改革显著提高了农民收入，当时城乡组间差距并不明显；随后的城市体制改革使城镇居民明显受益，一定程度上拉大了城乡收入差距。2008年以来，我国实施了大量惠农政策，农村居民可支配收入增速逐渐超过了城镇居民，这对缩小城乡居民收入差距起到了重要作用。

造成城乡间收入差距较大的根本原因是城乡二元经济社会结构，主要包括三点。一是城乡分割的户籍制度。中华人民共和国成立后，我国建立了城乡分割的户籍制度，使得农村人口不能自由地向城市迁移，造成城乡居民在发展机会和社会地位上不平等。二是城乡经济体制改革推进的非均衡性。我国经济体制改革最早在农村展开，以家庭联产承包责任制为代表，之后逐渐转向城市，城市经济增长迅速、城镇居民收入大幅提高，二者收入差距明显扩大。三是宏观经济政策长期向城市倾斜，一方面表现为城市化进程中对农村剩余资源的过度汲取，另一方面也表现为金融和财政政策向城市的倾斜。因此，缩小城乡差距的政策着力点在于加快推进城镇化进程、稳步推动农民市民化、打破城乡二元经济结构，逐步在发展中解决问题（万广华，2013；刘尚希，2021）。对应到相关财政政策，我国出台的大量惠农、扶贫政策，如实行农村最低生活保障制度、推出新型农村合作医疗制度等，都切实提高了农民可支配收入、缩小了城乡收入差距。更重要的成就是减贫脱贫成效，截至2020年，我国全部贫困县脱贫脱帽、贫困人口大幅缩小，也体现了在发展中促进城乡公平分配的政策导向。

图5 我国城乡居民人均可支配收入及其增速

区域间收入分配差距也是反映组间差距的重要指标。刘伟等（2018）测算得出，各地区内部的基尼系数均低于0.4，2008年后呈现出明显下降趋势，而图4则显示我国总基尼系数均高于0.4。可见，各地区组内分配较平等而总体收入分配并不平衡，表明组间差距较大才是导致总基尼系数偏高的主要原因。以各地区人均可支配收入为例（图6），无论是城镇居民人均可支配收入，还是农村居民人均可支配收入，都显示了东部地区城乡人均可支配收入与中部、西部和东北部地区出现明显分化，其他三个地区城乡可支配收入差距不明显，整体上区域经济发展较不均衡，侧面说明了地区收入分配差距较大主要是组间差距导致的。随着西部大开发、东北振兴和中部崛起战略的不断深入，三个地区经济发展加快，虽然区域间收入的绝对差距仍然较大，但区域间收入的相对差距有所缓解。

图6 我国各地区城乡人均可支配收入

我国区域间收入差距是由多方面因素共同决定的。一是历史因素。我国历朝历代的经济中心，经历了自西向东的转移过程，导致东中西部经济发展差距不断拉大。二是地理因素。东部地区多处沿海，生态环境优越，且对外贸易便利，而中西部地区明显存在着禀赋短板。三是制度因素。政府投资和外资大多倾向于流入东部发达地区，以及地方保护主义、生产要素自由流动受限，导致各地区经济发展水平差距扩大。因此，解决区域间收入差距的最重要抓手是实施区域均衡发展战略，需要各地区充分挖掘地方经济发展优势、注重优势互补，坚持在发展中解决区域公平分配问题，如西部大开发、东北振兴、中部崛起和革命老区、民族地区建设等区域发展战略，以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。

综上，造成居民收入不平等的原因主要是城乡或区域的组间差距，而不是组内差距。各群体组内收入分配差距并不十分明显，而组间差距才是造成总体收入和各群体收入出现分化的关键。当然，这并不意味着否认组内分配差距的存在，而是要以缩小组间差距作为促进居民收入分配公平的政策重点。

（一）税收的收入分配效应辨析

1.间接税对收入分配的影响

间接税主要是在生产环节，也就是初次分配环节征收的，例如增值税、消费税等商品税，它们一般按照比例税率征收。在税负完全转嫁的前提下，由于低收入者边际消费倾向高于高收入者，低收入者负担的间接税占其可支配收入的比重往往高于中等收入者和高收入者，因此，传统观点认为，商品税一般具有累退性质，较难体现税收的公平原则。然而，现实生活中，商品税的转嫁程度与商品或要素的供求弹性、课税范围和方式、商品或要素属性息息相关，如何转嫁以及转嫁多少难以准确度量。也就是说，商品税能够完全转嫁的前提假设是强假设，未必符合现实。实际上，现有研究大多夸大了商品税的累退性。以增值税为例，一方面，基于永久性收入假说，从消费者终身预算约束来看，一生消费的贴现值等于一生收入的贴现值，那么终身的增值税与总支出是成比例的，这会降低增值税的累退性。另一方面，一般来说，规模较小且会计核算不健全的纳税人往往征管成本较高、征管力度较小，这类小规模纳税人可能采取不开票的方式逃避增值税。低收入者更倾向于消费这类小规模纳税人的商品或劳务，这也会降低增值税的累退性（俞杰，2020）。

通过计算资金流量表中初次分配环节的“生产税净额”在企业部门和居民部门的占比，可看出间接税对不同部门收入分配的影响。如图7（左）所示，企业部门是间接税的纳税主体，1992—2019年占比平均约为90%，而居民部门仅占10%左右，居民部门对间接税的贡献远不如企业部门，以企业部门纳税为主的间接税主要起到筹集财政收入的作用。以增值税、消费税和营业税为代表，三种税收占总税收的比重基本高于50%，对财政收入的贡献度远高于其他税收。与直接税相比，间接税具有征税对象普遍、税源丰富，以及征收简便等优点，这使得间接税始终是我国筹集税收收入的重要手段。针对间接税，应充分发挥其筹集收入的功能，而非利用间接税来调节收入分配差距。

图7 间接税分配情况和占总税收的比重

注：对于政府部门而言，生产税净额、所得税和财产税都是初次分配收入和可支配收入的重要来源，而对于其他部门而言，税收是其收入的抵减项。因此，仅采用资金流量表中企业部门和居民部门的“运用”数据分析税收对收入分配的影响。下同。

资料来源：1992—2020年《中国统计年鉴》资金流量表、税收数据。下同。

2. 直接税对收入分配的影响

直接税主要是在再分配环节和积累环节征收的，例如个人所得税、企业所得税、房地产税、遗产税等。按照传统认知，所得税和财产税具有调节收入分配的效果。如何优化税制以实现共同富裕，则需要逐步提高直接税收入的比重（杨志勇，2021）。在我国，房地产税和遗产税尚未开征，企业所得税是针对企业部门征收的所得税，社会各界较为关注的是影响居民收入分配的个人所得税。具体而言，个人所得税通过超额累进税率和免征额的方式，使得较高收入者多交税、较低收入者少交税或不交税，从而促进居民收入分配公平。

但是，由于综合所得覆盖范围有限、税收基数不足等因素，我国个人所得税调节收入分配的功能远未得到充分发挥。张玄和岳希明（2021）采用Kakwani指数分析得出2018年个人所得税改革提高了个人所得税累进性，但也导致个人所得税平均税率和收入再分配指数大幅降低，反而削弱了再分配效应。个人所得税调节分配功能的发挥主要依赖于个人所得税的覆盖范围和税率累进程度，我国个人所得税纳税群体一直较少，适用累进税率的主要是劳动所得，而资本所得适用比例税率，这些因素导致个人所得税调节分配的作用有限。

图8 直接税分配情况和占总税收的比重

同样地，可以根据资金流量表中再分配环节的“所得税、财产税等经常税”分析直接税对调节分配的作用。如图8（左），居民部门对直接税的贡献明显高于前文提及的对间接税的贡献，2000年后居民部门缴纳直接税的比重平均将近30%，相比间接税而言，直接税更能起到调节部门间收入分配的作用。但是，1994—2020年我国企业所得税和个人所得税之和占总税收的比重，平均仅为23%左右，尤其是个人所得税占比均低于10%。如上文所述，囿于税收规模的不足，利用个人所得税来调节收入分配差距收效甚微。国际比较而言，以2019年数据为例，OECD国家个人所得税占总税收的比重平均为23.49%，即使是如此庞大的个人所得税规模，也只能让基尼系数缩小不到4%（Caminada等，2018）。而我国个人所得税占总税收的比重仅为6.57%，相对规模明显低于发达国家和部分发展中国家。当个人所得税未达到一定规模的情况下，其调节作用自然是有限的。因此，虽然个人所得税具备一定的调节收入分配作用，但是调节分配的效果不应被高估，仍需要其他更有效的途径来缩小收入差距。

（二）社会保障的收入分配效应辨析

相比个人所得税，转移性支出对收入分配的调节效用远高于前者。已有文献研究表明，从多国收入再分配的调节效果来看，政府介入后基尼系数下降明显（Caminada等，2012）。并且，转移性支出使得基尼系数下降的程度约为个人所得税的6倍，即转移性支出对缩小收入差距具有更为重要的作用。我国以社会保障支出为主的转移性支出也对调节收入分配起到了重要作用。近年来，我国不断加大社会保障支出的力度，扩大了社会保障制度的覆盖面，改善了居民保障水平。根据住户调查数据，与个人所得税相比，我国社会保障支出的再分配效应更显著地导致了基尼系数的下降（郭庆旺等，2016）。

当前，社会保障支出规模虽然高于个人所得税，但二者再分配效应的显著差异并不完全是由规模造成的，而是与社会保障覆盖面较广、个人所得税税制设计有关。一方面，社会保障支出覆盖面更广，涵盖了城乡居民、高低收入者，例如城乡居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度，能够更全面地惠及广大人民群众。另一方面，从中国现行税制来看，个人所得税的征税对象以工资、薪金为主，而高收入者的主要收入来源是资本收入和财产收入，这两种收入很难采用累进税率，故个人所得税对调节较低收入者和较高收入者的收入差距效果有限。需要特别说明的是，虽然社会保障支出的调整效果整体上比较显著，实际上，它并未发挥其最大的调节效用。由于我国社会保障统筹程度低，各地区规则不一，社会保障支出会存在很强的再排序效应。所谓的再排序效应，是指人们在获得社会保障收入后，收入排序会发生变化。再排序效应会在较大程度上抵消再分配效应。因此，为了最大程度地发挥社会保障的调节作用，应尽快实行全国统筹，推动社会保障制度标准在城乡间和地区间统一。

（一）基本公共服务均等化及发展历程

如前文所述，效用平等不仅仅是可支配收入的平等，还包括享受公共服务的平等，它是改善公平分配不可或缺的重要因素。基本公共服务作为公共服务最基本的组成部分，与公民的基本生存权和发展权密不可分，聚焦了社会最关心、最直接、最现实的利益问题。基本公共服务均等化的重点是保障人民群众能够公平地得到大致均等的公共服务，而并非简单的平均化和无差异化。在追求共同富裕的政策背景下，满足人民日益增长的美好生活需要，一个重要措施就是要提高基本公共服务均等化水平。

从基本公共服务均等化的发展历程来看，中华人民共和国成立初期，在计划经济的大背景下，受制于经济发展水平较低、城乡二元体制等因素，我国的基本公共服务供给处于低水平、非均衡阶段。随着改革开放的推进和社会主义市场经济的发展，教育、医疗卫生、社会保障等领域的供给水平不断上升，基本公共服务供给由非均衡向均衡方向发展。而后，党的十六届六中全会首次提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，进一步强调了推进基本公共服务均等化的重要性。党的十八大报告则提出到2020年“基本公共服务均等化总体实现”，明确了实现基本公共服务均等化的时间节点，强调了基本公共服务体系的发展方向。党的十九大以来，我国实施的区域协调发展战略、“两不愁三保障”脱贫攻坚战等，更是显著降低了区域发展差距、大幅减少了贫困人口数，将我国基本公共服务均等化建设推向新高度。尤其是面对突如其来的疫情冲击，更加彰显了公共服务供给、基本公共服务均等化的重要性。

（二）基本公共服务均等化的实施效果

2021年3月30日，《国家基本公共服务标准（2021年版）》发布，标准涵盖了教育、医疗、就业、养老等各方面。因此，衡量基本公共服务均等化不能仅从某个单一指标来看，而是要综合考虑影响民生的各项指标。基于我国现实国情，主要包括公共安全性服务、公益基础性服务、公共事业性服务、基本民生性服务。其中，公共安全性服务包括国防安全、消费安全、生产安全和社会治安等；公益基础性服务包括环境保护、生态维护和公共设施等；公共事业性服务包括人口控制、科学技术、公共文化、公共卫生、公共教育等；基本民生性服务包括养老保障、社会救助和就业服务等。只有综合全面地考察基本公共服务均等化，才能科学评估其实施效果，以更好地缩小差距、改善民生。

为观察基本公共服务均等化效果，我们选取了较有代表性的教育生师比、医疗卫生水平、公园绿地情况、城市公共设施指标，通过计算地区间基本公共服务变异系数来反映均等化程度。从教育生师比来看，地区间义务教育阶段的生师比差距呈明显下降趋势，说明地区间义务教育的均等化程度提高。从医疗卫生水平来看，无论是卫生技术人员数，还是医疗机构床位数，地区间变异系数逐年缩小，表明医疗卫生的均等化程度改善明显。从公园绿地情况来看，人均绿地面积、公园个数和绿化覆盖率的地区间差距逐年下降，说明地区间绿化设施的供给情况趋于优化。从城市公共设施来看，燃气普及率和用水普及率差距波动下降，公共交通车辆差距也明显下降，说明城市配套服务水平提高。综上，我国地区间基本公共服务供给差距大致呈现下降趋势，基本公共服务均等化的改善效果明显。

图9 地区间基本公共服务差距

注：为便于比较不同指标随年度变化的时间趋势，上述图表分别进行了归一化处理。

资料来源：2008—2019年《中国统计年鉴》。

推动共同富裕离不开财政作用的发挥，它既包括积极财政政策、优化资源配置、调动地方积极性等促进效率的财政作用，也包括税收和社会保障、基本公共服务均等化等改善公平的财政作用。在建设社会主义现代化国家进程中，应更加充分地发挥财政的支撑和保障作用，促进区域、城乡的协同发展（吕炜，2021）。本文根据国民经济核算理论，建立了一个分析框架并研究财政的收入分配效应。

研究认为，分配活动贯穿于国民收入循环全过程，从经济学角度看，分配平等本质上是效用的平等，可支配收入分配、要素收入分配、间接税分配、公共服务分配和财富分配均会影响到居民效用，进而影响分配平等。基于公平分配分析框架，本文主要得出以下结论：第一，居民收入分配份额经历了先下降后上升的过程，与其他国家相比，居民收入分配份额略低，主要原因在于我国财产性收入增长缓慢和长期保持较低工资水平的机制。第二，我国居民收入不平等主要来自组间不平等而非组内不平等，城乡、区域间的组间差距较大导致我国总体基尼系数偏高。第三，个人所得税具备一定调节收入分配作用，但是其效果不应被高估；相比而言，社会保障等转移性支出发挥着更重要的调节作用。第四，区域间基本公共服务供给差距呈下降趋势，近年基本公共服务均等化的改善效果明显。

综上所述，改善公平分配、促进共同富裕的政策建议如下。第一，兼顾公平与效率。要通过积极财政政策提高经济效率和促进经济发展，做大收入分配的“蛋糕”。第二，重点关注组间差距。在缩小城乡差距方面，要推进农业现代化建设，加强农村基础设施建设，提高农民收入，推进新型城镇化建设；在缩小区域差距方面，坚持区域协调发展战略，充分发挥各地区优势，开展区域间有效分工协作。第三，要辩证地看税收和社会保障的调节作用。税收的首要功能是筹集财政收入，在此基础上适度发挥其调节作用。要重视社会保障等手段对公平分配的作用，尤其是尽快推行社会保障的全国统筹。第四，提高公共服务供给水平，拓宽基本公共服务覆盖面和普及率，推进基本公共服务均等化。