中国特色社会主义建设步入新时代，意味着国家治理出现重大变化。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的论断，这要求财政不仅在实践上要与这种变化相匹配，在理论上也要通过创新求变来适应新形势的需要。现有的主流财政理论，主要以西方国家财政实践为依据，从“市场失灵”角度出发阐释财政原理与职能，并不能很好匹配新时代财政理论应当具有的“中国特色”“社会主义”“国家治理”等关键特征，因此有必要构建以国家治理为基础的财政学新理论。既然一切理论皆从实践中归纳而来，那么新时代财政理论创新的第一步，就在于对我国财政实践的历史进行重新认识，提炼社会主义建设中国家治理与财政制度的一般性规律。目前国内关于新中国成立以来财政历史的文献已有很多（楼继伟和刘尚希，2019；高培勇，2019），但完全从国家治理视角出发进行的研究还较少。

从国家治理视角归纳总结新中国财政制度的变迁，需要回答以下几个问题。首先，如何认识国家治理与财政的本质关联？其次，如何体现国家治理阶段对财政制度变迁的影响？第三，对前两个问题的回答，能否成为理解新中国财政制度变迁的钥匙，有助于刻画新中国财政史的不同阶段及关键特征？据此，本文回顾了发达国家历史上国家治理与财政的同步演进，在此基础上提出了国家治理三阶段发展的观点，而财政既然是“国家治理的基础和重要支柱”，在不同的国家治理阶段，财政制度也必然具有不同的特点；从国家治理出发，对财政职能进行了重新界定，将与国家治理相匹配的财政职能构造为财政制度变迁的概念性分析工具，根据财政职能重点的变化来区分财政制度所处的不同阶段；借助上述理论工具考察我国财政制度变迁的历史逻辑，将国家治理与财政发展的一般性和中国社会主义建设实践的特殊性相结合，作为划分新中国财政制度变迁的历史阶段和确定主要影响因素的依据，从而为梳理新中国财政史和分析当前重大财政问题提供一种基于“国家治理”的思路。

（一）国家治理的内在演进逻辑

自现代国家出现以来，国家治理与财政同步演进的步伐一直在持续。主要国家治理学说的变化，是国家治理演进不同阶段的标志性特征。福柯（Foucault）在“治理术（Governmentality）”的研究中，将广义的治理视为“对他人行为的管理（conduct of conduct）”，国家治理因此可以引申理解为国家对国民行为的管理。他将西方国家治理思想的发展大致划分为三个阶段，即与近代欧洲国家理性、秩序国家（Police State）等观念相关的治理学说、18世纪自由主义发展之初出现的“治理术”和二战后西方国家盛行的新自由主义思潮（Gordon，1991）。从财政学的角度，这三个阶段的学术思想大致分别对应于18世纪的官房学、19世纪的政治经济学和20世纪的经济学。

从三个国家治理演进的发展阶段中，可以清晰看到国家治理主要目标的递进变化，由挣扎求存（强国）到经济发展（富民）再到社会进步（民主）。而推动国家治理演进的动力，就在于国家如何处理与其治理对象之间的关系。现代国家作为以民权为合法性来源的国家形态，调和国家意志与国民个人意志的关系是其内在的本质要求。从上述发达国家的历史经验看，这两种意志之间的关系大致经历了冲突、并立和融合三个阶段。

在现代国家发展初期的“强国”阶段，国家治理必须将国家的生存放在第一位，需要集中包括人力、物力和财力在内的一切可获得的资源，因此国家意志往往凌驾于国民的私人意志之上，要求国民的配合或服从。进入“富民”阶段后，国家的生存危机得到了缓解，为谋求更大的发展，需要激发民众个体的积极性与创造力，因此通过法治建设，在国民个人与国家之间划分出双方都不能轻易逾越的明确界限，为私人决策提供了更多的资源和空间，以便促进国民财富的增加，从而实现了两种意志的并立。这在经济方面就表现为建立在国家对财产权利保护基础上的市场经济制度。到了“民主”阶段，由于市场经济带来的社会成员之间的利益冲突愈演愈烈，只有通过民主程序，以公开、公正、透明的方式将国民个人意志凝结为人民意志，进而结合进国家意志，才能在国家意志与人民意志较大程度融合的基础上，借助国家干预对社会矛盾进行消解缓和。这三个阶段相继发生，构成了国家治理的历史演进逻辑。

（二）与国家治理相匹配的财政职能

既然财政是国家治理的基础和重要支柱，那么随着现代国家治理的不断演进，与之相匹配的财政职能必然也在不断变化。与Musgrave（1957）依据“市场失灵”提出的财政三职能理论不同，本文根据国家治理的主要领域，将财政职能归纳为政府治理职能、经济治理职能和社会治理职能三种主要类型。

1.政府治理职能

（1）财政监督

现代国家机构庞大，各个部门间沟通不畅，容易导致某项工作被不同部门重复进行或无人问津。但由于各个部门的资金使用都须通过财政拨付，因此财政部门在预算编制和项目评估过程中，能够发现其中存在的问题，从而为主管部门调整职能，整合人力、物力和财力的配置提供依据。同时，财政监督也是确保国家大政方针落实的必要保障。从国家层面制定政策到基层政府落实政策，其间若是出现偏离政策意图、以权谋私的违规违法行为，都会在财政收支中留下痕迹。因此通过财政监督，能够有效威慑和揭发相关问题。

（2）协调政府间财政关系

现代国家普遍存在两级以上的政府级次，在协调不同级次政府的职责范围方面，财政发挥着不可或缺的作用。通过支出责任的划分，区分各级政府的事权范围；通过收入的划分，激发各级政府发展相关经济活动的努力；通过政府间转移支付，确保基本公共服务的供给，实现区域发展的平衡。合理的政府间财政关系，能够促进中央和地方各级政府分工协作、有序运转、有效履职，提升应对各种局面的能力。

2.经济治理职能

（1）落实经济规划

许多国家都采用过通过经济规划来发展经济的方法。特别是发展中国家，为了集中有限资源实现最为迫切的发展目标，往往会设定“五年计划”之类的经济规划方案，如中国、印度和古巴。发达国家历史上，也出现过以特定区域或特定产业为对象的经济规划。

（2）纠正市场失灵

采用市场经济体制的现代国家，都无法避免“市场失灵”问题。由“外部性”“垄断”“信息不对称”“公共物品”等导致的市场资源配置作用失效的情况，通常要依靠政府干预来加以解决，而财政是政府干预经济的最主要手段之一。例如通过对排污企业征收污染税来保护环境，为工商管理部门安排经费来维持“市场秩序”等。在“市场失灵”恶化到引发经济不稳的情况下，财政政策还是进行宏观调控的有力工具。

3.社会治理职能

（1）维护社会秩序

教育、养老、医疗和住房等是维持社会秩序的基本物质基础，没有它们，家庭难以维持，人心无法稳定，社会难免陷入混乱。然而在市场经济条件下，许多人对这些产品的需要受制于货币收入，难以得到充分满足。因此现代国家往往采用“社会化”政策，将它们排除在市场机制之外，即通过财政资金保证供给，按照“需要”而不是“需求”进行分配，如义务教育、社会保险、廉租房等等。

（2）改善收入分配

市场经济的运行，不会自动产生收入分配均衡的结果。高低收入者之间的差距达到一定程度，就会导致社会“逆行”回到权贵主导的时代，破坏包括为全体民众服务的国家、自由竞争的市场、法律面前人人平等的社会等“现代”的一切根基。为此，现代国家通常都会尽力改善收入分配状况，避免最恶劣情形的出现。

（3）帮扶弱势群体

社会中可能由于各种原因出现相对弱势的群体。弱势群体在获取权利和财富时会遭遇较大的困难。反过来说，如果可以改善造成“弱势”的环境，他们就可以和社会其他成员一样为国家、经济与社会做出重大贡献。财政是现代国家帮扶弱势群体的重要工具。

上述三类财政主要职能，在不同的国家治理阶段，重要性有所差异。“强国”阶段的国家治理依靠财政来获取国家生存与发展迫切需要的资源，往往直接干预经济活动，因此对落实经济规划这一经济治理职能最为倚重；“富民”阶段的国家治理强调对私人部门活力的激发，培育发展市场经济体制，因此更重视纠正市场失灵的职能，同时为防止市场经济对社会稳定造成重大伤害，对社会治理职能的重视也会不断增加；“民主”阶段的国家治理，为加强国家意志与人民意志融合，政府治理的职能则会愈发突出。

（一）新中国国家治理的阶段划分

新中国的国家治理，是中国共产党领导下的国家行为。因此，中共中央历次重大会议反映出的国家意志，是区分国家治理不同历史阶段的重要依据。以1978年和2012年为界，将新中国至今为止的国家治理划分为“社会主义建设探索期”“中国特色社会主义开创期”和“中国特色社会主义新时代”三个时期。如上所述，这三个时期我国的国家治理特点较为明显地对应于理论上国家意志与国民个人意志之间冲突、并立与融合的三个国家治理发展阶段。

（二）我国国家治理对财政制度变迁的影响

1.国家治理思想是影响我国财政制度建设的主观内在动力

新中国的国家治理思想，始终围绕着如何建设社会主义这一核心问题。尽管在社会主义建设初期对苏联的效仿比较突出，但从《论十大关系》中已能看出较明显的中国特色，特别是发挥中央和地方两个积极性的思想，构成了中国政府间财政关系的建设基础，持续影响了此后各个时期的财政制度建设。

社会主义市场经济开创期的国家治理思想，以“计划经济向市场经济的转变”为中心，可以明显看到改革开放中不断摸索前进的痕迹，这种渐进式的市场化进程，是中国区别于苏东前社会主义国家市场化改革的特色，也是造就中国创纪录的持续高速经济增长的基础。与之相匹配的财政制度建设，因而也具有了渐进的特征，从“放权让利”帮助个人与企业摆脱计划经济的束缚，到财税改革为各类市场主体奠定平等竞争的基础，再到在市场经济环境下改善收入分配和调节社会矛盾，每个阶段各有其重点。

中国特色社会主义新时代的国家治理思想，在判断社会主义市场经济基本建成的基础上，改革开放的重点从市场经济建设转向更加全面的国家治理，以完善和发展“中国特色”和“社会主义”为中心，利用经济体制改革的牵引作用，构建出一幅涉及经济、政治、文化、社会、生态、民主在内的全面改革路线图。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其职能范围自然也要相应调整和扩展。

2.国际形势是影响我国财政制度建设的客观外部环境

在新中国的历史上，国际环境时好时坏，但破除封锁、寻求开放始终是我国国家治理的重要内容。从新中国成立初期为在西方国家的围堵找到一丝缝隙，对港澳提出“暂时不动”以及“长期打算，充分利用”的方针；到二十世纪中后期国际局势趋缓后，将“开放”与“改革”并列，成为市场导向社会主义建设的核心主题；再到社会主义新时代面对西方国家的对华遏制政策，提出打造人类命运共同体，通过“一带一路”等经济外交政策，主动构建有利于我国发展的外部环境。在新中国历史的每一个主要阶段，国际局势都是国家治理的重要影响因素，因此也是决定财政制度的重要因素。

3.经济管理体制是财政制度发挥作用的载体与框架

经济管理体制是国家治理体系中与经济治理相关的各种制度的总称，是国家治理思想与国际环境相互作用的产物。现代财政活动既然以货币收支为主要载体，财政制度就必然要根据所处的经济管理体制来加以构建。例如计划经济体制中国家可以使用指令性计划直接制定企业的生产任务，利用财税杠杆引导企业行为的财政手段就没有发挥作用的空间，而市场经济体制中的企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，针对企业进行的财务物价大检查也就没有了存在的必要，财政监督的主要对象因此由企业转向了政府自身。又例如改革开放前中国基本没有国际税收的相关制度安排，如今却是国际税收规则制定的主要参与者。这些都是财政制度必须依托于特定的经济管理体制方能运转的具体例子。

4.财政制度在国家治理中基础和支柱作用的发挥，主要表现为不同阶段的职能侧重调整

财政制度由收入制度、支出制度、预算制度、财政体制等多种制度共同组成。从国家治理角度看待财政制度，重点在于不同时期财政制度变化背后反映出的财政职能重点的调整，即财政制度的政府治理、经济治理和社会治理三项主要职能，如何顺应国家治理的阶段性变化，促成国家治理目标的实现。

自“财政是国家治理的基础和重要支柱”的观点出现后，学术界对于“国家治理”在财政研究中的意义已经有了充分的认识，但从“国家治理”出发构建财政学基础理论的尝试仍然较少。虽然近些年出现了一批挑战西方理论的新观点，论述和主张“市场失灵”和“公共产品”以外的财政学内核，如国家治理（刘晓路和郭庆旺，2017），社会共同需要（李俊生，2017）、公共风险（刘尚希，2018）、公共秩序（吕冰洋，2018）、人本范式（刘晔，2018）等，但仍然不足以改变财政理论中西方原理“一家独大”的局面。这就造成了一个明显的矛盾：一方面，国家治理对于新中国财政实践的影响有目共睹；另一方面，这一现象无法纳入到西方主流财政理论的框架中进行解释。如果根据“市场失灵”原理来解释中国的财政发展，那么改革开放前的财政制度建设就只能视为错误的“弯路”，但这明显割裂了新中国70年来社会主义建设的整体一贯性。例如《论十大关系》中对于发挥中央地方两个积极性的观点，至今仍是我国处理政府间财政关系的基石。这种由于西方理论和中国现实脱节造成的问题，显然无法令人满意，也妨碍了财政领域“四个自信”的树立。

本文通过明确国家治理概念、划分国家治理阶段、界定与国家治理相匹配的财政职能和梳理国家治理背景下的新中国财政制度变迁，在财政职能、财政史的演进逻辑等基本问题上，给出了与西方主流财政理论截然不同的答案。希望这种从抽象概念逐步向现实经验靠拢的作法，能够实现逻辑与历史的统一，有助于解决上述脱节问题。更进一步的，能够对构建中国财政学有所贡献，即一种从中国国情出发，扎根于中国人文、历史和现代化实践，并最终具有包容东西方的普遍意义的财政学新理论。

文章来源：《财政研究》，2022年第5期。本文为原文节选，点击https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDAUTO&filename=CZYJ202205004&uniplatform=NZKPT&v=zSOMuuj0AzWL-Zz3bdC3zc8yj-HUeV13ff_KayeuC-mQJ1GEEc-mSm03zWLbZ66u获取全文链接。