核心提示：本文从中选取转移支付和个人所得税两个政策工具进行考察，得出结论：收入再分配政策力度不足是我国居民收入不平等的主要原因。本文提出的政策建议是：通过增加对低收入群体的转移性支出并且提高个人所得税平均税率等财税政策才是解决我国收入分配不平等问题的关键所在。

收入差距与政府政策

收入差距和收入不公是当前中国收入分配面临的两个主要问题。收入差距指的是个人或家庭之间在收入水平上的差距，从业人员的教育水平高低、能力强弱、年龄、性别、家庭背景等个人和家庭因素，以及个人所得税和社会保障等政府的收入再分配政策是居民收入差距的主要决定因素。与收入差距不同，收入公正与否指的是收入来源或人们取得收入的过程是否公正。目前中国的收入差距和收入不公是密不可分、紧密联系的。其中，收入不公导致收入差距是二者之间关系的主要表现。尽管如此，在问题的性质、形成原因、社会后果以及治理的方法和难易程度上，目前中国的收入差距和收入不公截然不同，把二者区分开来分析，对厘清和理解当前复杂的收入分配问题是有帮助的。

本文的研究对象是收入差距，即讨论中国收入差距较大的成因。本文采取市场因素和政府因素二分法探讨当前我国收入差距的成因。不仅如此，本文的焦点在于政府因素，即政府收入再分配政策的收入分配效应。本文把考察对象限定在低保等转移性财政支出和个人所得税（包括社会保障缴费，下同）两项政策工具上，通过对我国居民收入不平等指数的计算和国际比较，来考察这两种收入转移政策对我国居民收入不平等的影响，并借此探讨目前我国

居民收入不平等是由市场力量造成的，还是政府收入再分配政策力度不足的结果。

收入差距的产生机制

理解收入差距的产生机制首先要厘清家庭收入的形成过程。家庭成员收入形成的起点是市场收入，也被称为初次收入，包括工资性收入、经营性收入和财产性收入。初次收入分配之后的是政府部门介入的再分配过程，其中既包括政府向居民家庭的转移性支出，也包括居民向政府缴纳的个人所得税和社会保障缴费。市场收入加上转移性收入，再减去个人所得税和社会保障缴费就形成了居民家庭的可支配收入。这是家庭最终可自由支配用于消费和积累的收入，是再分配过程的结果。就再分配政策的倾向性而言，转移性支出和个人所得税是不同的。转移性支出主要是政府通过社会保障、社会救济等转移支付制度支付给居民家庭的。由于政府的转移性支出在再分配过程中主要承担着提高低收入人群收入水平的作用，因此转移性收入的再分配目标主要为“提低”。而个人所得税和社会保障缴费是居民家庭缴纳给政府的，且税负和缴费额的比例会随收入水平的升高而增加，因此个人所得税和社会保障缴费有着限制高收入人群收入水平的作用，其应发挥的再分配效果为“限高”。社会保障缴费率的上限限制降低了其累进性和在限制高收入人口收入水平中的作用，但个人所得税的“限高”特征依然比较显著。

每一项政府政策都不同程度地影响居民收入差距，本文从中选取转移支付和个人所得税两个政策工具进行考察，其原因在于，这两项政策工具是政府运用财政手段调节居民收入再分配的最主要政策，其对居民收入的影响是直接的、可预见的、基本不存在不确定性。不仅如此，相同研究常见于其他国家，由此可以进行国际比较。

收入再分配政策力度不足是我国居民收入不平等的主要原因

在农村，总收入和可支配收入的基尼系数与市场收入基尼系数相比变化不大，说明政府收入再分配政策在农村基本没有效力。与市场收入相比，2002年和2007年总收入的基尼系数下降的数值很小，加之这里使用的转移性收入多来自非政府，因此政府转移性支出政策对农村居民收入差距的调节作用几乎为零。这一点主要是由当时农村社会保障制度缺失引起的。与农村相比，政府的再分配政策对城镇居民的调节作用更加明显。2002年，转移支付和个人所得税使城镇人均市场收入基尼系数下降了0.0824，其中95.15% 来自转移支付， 4.85% 来自个人所得税。可见，转移支付比个人所得税再分配作用更强。此外，与2002年相比，2007年转移支付的再分配效应有所增强，但个人所得税的再分配效应有所减弱。

我国政府的转移支付和个人所得税降低了居民在市场中形成的收入不平等，那么以上收入再分配政策效应是大还是小？在转移支付的收入再分配效应明显强于个人所得税这一点上，中国是特殊还是具有一般规律性？为了回答这些问题以及评价我国政府的收入再分配政策，我们需要参照系，需要其他国家的经验佐证，为此我们搜集了相关文献。我们选择了几项收入定义和本文基本一致的研究成果，以增强与我国的可比性。通过计算，我们发现，市场因素并不是我国居民收入分配不平等较发达国家严重的主要原因，政府再分配政策效果不明显才是解释该问题的关键。我国和发达国家的转移支付政策在调节收入分配上的作用均比个人所得税效果显著；我国转移支付政策的收入再分配效应相对OECD 国家而言较低，但个人所得税的调节作用强于OECD 国家的相应水平。在市场决定的收入差距上，我国与OECD各国相差不大，但在政府收入再分配政策力度上，我国显著不足。市场力量并不是导致我国居民收入分配不平等状况较发达国家严重的主要原因，转移支付、个人所得税等再分配政策才是重点。

把我国居民收入基尼系数估计值与以拉丁美洲美国家为代表的发展中国家相比可知，在以可支配收入衡量的收入不平等程度上，玻利维亚、巴西、墨西哥、秘鲁高于我国。这说明拉丁美洲国家政府政策的再分配效应相对我国而言较弱一些。这些国家的市场收入不平等指数与我国相比差别不大或者略高。另外，在转移支付和个人所得税的收入再分配效应相对强度上，此处的拉美国家也显示出转移支付强于个人所得税的现象。这一点与我国和OECD 各国的情况相似。

从与发达国家和发展中国家的比较结果可以看出，政府收入再分配政策力度不足（而非市场因素）是导致我国居民收入不平等问题较发达国家更严重的主要原因。我国居民可支配收入不平等程度略低于拉美国家，这说明与部分拉美国家相比，我国政府再分配政策对居民收入不平等的调节力度更强一些。

财政政策的调整与我国居民收入不平等改善的希望

市场因素和政府的收入再分配政策是决定一国居民收入不平等的重要因素。通过与OECD 国家比较可知，在由市场因素决定的居民收入差距上，我国略高于OECD国家，但相差不大。然而我国以可支配收入衡量的收入不平等现象比发达国家明显，这主要是由我国政府收入再分配政策的调节力度不足造成的。

本文的发现具有直观的政策含义：寄希望于市场力量改善我国收入不平等状况将很难取得明显效果。通过增加对低收入群体的转移性支出并且提高个人所得税平均税率等财税政策才是解决我国收入分配不平等问题的关键所在。2015年，国家统计局公布了我国2003-2014年全国居民可支配收入基尼系数。值得注意的是，从2009年开始，我国居民收入差距发生了连续六年的降低。如果导致收入差距缩小的原因是近年来政府社会保障投入的不断增加和社会保障政策的不断完善，那么我国在改善居民收入分配状况的道路上终于迈出了一大步。社会保障力度的加大和政策瞄准精确度的提高将为改善我国收入不平等状况提供重要助力。

虽然社保投入的增加有利于收入差距的缩小，但这种做法的实行并非易事。由于社会保障等民生性支出刚性较强，其规模一旦增大便很难在短时间内缩减，因此有人认为我国财政将面临社会保障投入增加的巨大压力，这种状况甚至可能影响我国经济的发展。虽然这种预测在多大程度上是合理的还有待于进一步考证，但完善社会保障制度和加强对低收入人群的帮扶力度将改善我国的收入分配状况、增强社会公正性，同时纠正以投资为主的财政支出模式、推动我国经济增长方式的转型升级。

原文参见：蔡萌、岳希明：《我国居民收入不平等的主要原因：市场还是政府政策？》 《财政研究》2016年第4期

整理：薛畅