一、引言及文献评述

政府各项职能得以顺利履行、国家治理相关活动得以顺畅运行，离不开规范、高效和可持续的公共资金筹措。从政府筹资角度来看，财政收入的规范与稳定是建立现代财税制度、推进治理现代化的前提和基础。与其他收入形式相比，税收收入具有更强的稳定性、可预测性和可持续性，推进财政收入体系现代化应强调以税收收入作为财政收入主要来源（郭庆旺，2019）。但我国现行财税体制与完善国家治理的客观要求存在差距，突出表现在以税收收入为核心的传统筹资模式难以为地方政府提供充足的资金来源，土地融资成为地方政府的重要筹资方式（郑思齐等，2014）。一方面，通过出让国有土地使用权实现土地出让收入，成为地方政府收入的重要来源。另一方面，地方政府以土地为依托大量举债，例如地方融资平台发行城投债时多以土地出让收入为担保和偿债来源。这种“土地出让收入”和“土地抵押担保”相结合的“以地谋发展”的筹资模式，成为中国近20年来城镇化和工业化进程的重要支撑，但同时也带来地方财政收支结构失调、财政可持续减弱以及财政金融风险加剧等负面效应（刘守英和蒋省三，2005；陈志勇和陈莉莉，2010；付敏杰等，2017）。鉴于此，有必要厘清地方政府筹资模式偏离税收、转向土地的驱动因素，促使相关改革从源头上优化地方政府筹资模式，切实保障地方财政可持续运行，提升政府治理绩效并有效防范区域性系统性财政金融风险（储德银和迟淑娴，2020）。

政府筹资模式动态调整是中国式财政分权体制下地方政府的基本行为特征。1994年分税制改革在重塑中央-地方财政关系的同时，间接影响了地方政府筹资模式：面对分税制改革带来的地方财力紧缩（以下统称财政压力），地方政府逐步将财政收入的重点由预算内收入转到预算外收入，再由预算外收入转到非预算收入（周飞舟，2006）。以常见的财政缺口变量作为主要指标，考察1999—2016年地方政府财政压力变化趋势，发现2009年之前，地方政府财政缺口呈现不断扩大趋势，此后保持一定波动。财政压力倍增，迫使地方政府不得不想方设法增加本地财源、丰富筹资渠道（徐超等，2020）。除了加强税收征管力度和依靠城市扩张或产业发展带来的税收（增值税和原营业税等）增长外，地方政府还热衷于开拓以土地出让收入为主体的非税收收入来源。以非税收入（一般公共预算）与地方税收收入的比率（以下简称非税税收比率）、土地出让收入与地方税收收入的比率（以下简称土地税收比率）、城投债发行额与地方税收收入的比率（以下简称债务税收比率）作为主要指标，考察1999—2016年地方政府筹资模式的变化，发现1999年以来，土地税收比率大幅提高，之后虽有起伏，但高于非税税收比率和债务税收比率，出让土地成为地方政府一项重要收入来源。持续存在的财政压力与土地税收比率不断提高并存，虽不足以证明两者之间有必然联系，但促使我们反思地方政府筹资更多倚重土地而非税收的内在机理是什么。

理论上，影响地方政府筹资模式的主要因素有两大类。一类是财政压力。为了应对财政压力，地方政府重视培育预算内财源，加强税收征管力度（陈晓光，2016；Chen，2017），倾向于扶持与地方重点税源紧密相关的产业（房地产业和建筑业等）（刘守英和蒋省三，2005）。此外，出让土地既能带来金额不菲的一次性收入—土地出让收入（周飞舟，2006），还能促进工业化和城镇化，培育扩大本地税源，形成以增值税（地方分享部分）和原营业税等为主的较为持续的税收收入（陶然等，2009），有助于缓解地方政府的财力不足。为了解决城市基础设施建设资金缺口，地方政府通过财政拨款或划拨土地等方式成立地方融资平台变相举债筹资（范剑勇和莫家伟，2014；常晨和陆铭，2017）。另一类因素是地方领导干部考核激励及其引致的地区发展压力。由于税收的固定性，以及增加税费对当地招商引资会产生不利影响，地方政府一般不倾向于采用全面加大税收征管力度等方式筹集资金（龚强等，2011）。在“为增长而竞争”的体制下（张军和周黎安，2008），出让土地成为地方政府招商引资、发展辖区经济的重要手段（张莉等，2011；余靖雯等，2015）。一方面，通过低价出让工业用地吸引外资，实现辖区GDP快速增长。另一方面，通过高价出让商住用地获得高额收入，为城市基础设施建设和招商引资竞争提供资金支持。2008年以来，为应对次贷危机带来的负面影响，地方政府更是将财政、土地和金融三项因素紧密结合起来，利用土地抵押获得银行贷款或者进行债务融资，撬动大量资金用于城市建设和经济发展。

本文使用1999—2016年中国地级市层级的面板数据，以农村税费改革作为反映地方政府财政压力变化的准自然实验，构建强度双重差分模型，实证检验财政压力对土地税收比率的影响，并对上述效应进行异质性分析（包括土地出让的成本与收益以及土地储备制度的实施）。研究发现，在控制地方经济社会特征等因素后，财政压力是造成土地税收比率提高的重要原因，上述结论通过了一系列的稳健性检验（包括安慰剂检验）。异质性分析表明，上述效应在土地出让收益较高和实施土地储备制度的地区更为突出，而在土地出让成本较高的地区有所减弱。

本文的边际贡献主要体现在如下三方面。第一，地方政府筹资模式转变是研究如何加快建立现代财税体制、增强中长期财政稳定性和可持续性、统筹经济社会发展与财政金融安全、推进政府职能转变以支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要视角，本文借助农村税费改革识别财政压力的外生变化，揭示我国地方政府转变筹资模式的成因，丰富了中国式“压力型”财政激励下地方政府筹资行为研究。第二，区别于已有研究主要关注土地出让收入规模变化，本文构建土地税收比率这一指标直接反映地方政府筹资模式从税收向土地出让的转变程度，并详细分析财政压力对土地税收比率的异质性影响，为研究财税体制改革与地方政府筹资模式的内在关联提供了新的经验证据，有助于深刻认识财税体制改革与土地制度改革的联系，为优化政府筹资模式以及防范化解财政金融风险提供政策启示。第三，利用笔者手工收集的各省农村税费改革试点政策文件，进一步细化既有文献对取消农业税改革变量的设置，为实证检验财政压力对地方政府筹资模式的影响提供了可靠方法。

（一）制度背景

以下介绍相关制度背景，包括农村税费改革和我国的土地制度（主要是征地和土地出让等），为后续提出研究假设和开展实证分析提供现实基础。

1.财税体制改革与财政压力

依据已有文献，分税制改革、所得税分成改革和取消农业税改革等数次财税体制改革加剧了地方政府财政压力。1994年分税制改革后，财权上移而事权下放，地方政府支出责任与财政收入不匹配，形成了较大的财政缺口（贾康和阎坤，2005）。2002年所得税分成改革后，所得税不再区分企业隶属关系来划分税收收入归属，地方政府留存所得税收入的50%（从2003年起下降为40%），中央进一步上收财权（Han＆Kung，2015；陈思霞等，2017）。

2004—2006年取消农业税改革也对地方政府财政收入造成了影响。此项改革前，农业税收入占地方税收收入的比重平均约为17.82%，农业税收入占地方财政收入（即一般公共预算收入，下文统称财政收入）的比重平均约为12.56%；考虑相关的转移支付补助（包括农村税费改革转移支付补助和取消农业特产税降低农业税率转移支付补助），取消农业税改革导致地方政府损失约12.16%的税收收入（或11.16%的财政收入），是一次幅度较大的财力紧缩冲击。这是本文选择取消农业税改革作为外生政策变化以识别财政压力的主要原因。此外，取消农业税后，地方政府无法从农村土地获得财政收入，有将农村土地转为城镇建设用地从而获得土地出让收入等其他形式税费收入的动机，即“从哪里失去，从哪里弥补”，此逻辑关系十分直观，这也是本文使用取消农业税改革反映财政压力的一个重要理由。

需要注意的是，取消农业税并非一项孤立改革，而是属于农村税费改革的一环。我国农村税费改革以规范农业税费制度开始，以减征和免征农业税终结，具体过程分为以下两个阶段:（1）正税清费阶段（2000—2003年）。此阶段农村税费改革的主要内容包括取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。（2）减免税阶段（2004—2006年）。此阶段的农村税费改革又可分为减征农业税和免征农业税两类。

根据上述背景分析，农村税费改革并非一蹴而就，而由一系列改革组成，取消农业税只是其中一项。若在计量模型中仅用一个政策哑变量代表取消农业税改革，此变量的回归系数可能夹杂正税清费或减征农业税等关联改革的效应。后续实证检验同时控制3个政策哑变量（正税清费、减征农业税和取消（免征）农业税），以准确反映取消农业税造成的财政压力对土地税收比率的影响。

2.土地制度

我国的土地制度在农村和城镇存在差别。农村土地属于集体所有，城镇土地为全民所有（或国有）。城乡二元或双轨的土地制度，为地方政府不断征用农村土地，并通过土地出让等方式将其转化为城镇建设用地以推动工业化和城镇化，提供了制度便利。

2019年《中华人民共和国土地管理法（修正案）》实施前，农村集体土地只有被政府征用后，方可转为城镇建设用地。依照相关法律规定，出于公共利益需要，地方政府在给予农民一定补偿后，可征用农村集体土地，农村集体土地征用补偿原则是“按照被征用土地的原用途”。然而，由于村集体所有的土地制度存在一些缺陷，农村集体土地在被征用之前，其用途往往是收益相对有限的农业生产，导致农村居民在土地被地方政府征用后，得到的补偿较少（刘守英和蒋省三，2005）。由于征地成本较低，尽管中央政府自20世纪90年代以来一直严格控制地方政府对农村土地（尤其是耕地）的征用，农村集体土地仍是最近20余年我国各地区推动工业化和城镇化所需建设用地的主要来源（蒋省三等，2007；汪晖和陶然，2009）。

农村土地被征用后，地方政府通过划拨、协议出让和招拍挂（招标、拍卖和挂牌出让的简称）等方式将其转为城镇建设用地。一段时间内，对于不同用途的城镇建设用地，地方政府采取差异化的出让方式：对于工业用地，地方政府往往采用协议出让方式，此类方式下土地出让收入虽较少，但能吸引制造业企业建厂和开展生产活动，通过“溢出效应”培育后续税源；对于商业和住宅用地（简称商住用地），地方政府更愿意通过招拍挂出让方式，以获取金额巨大的土地出让收入。差异化土地出让造成各地区“竞次性”发展，无益于国民经济持续平稳发展（陶然等，2009）。为规范土地出让、消除上述负面影响，逐步提高土地资源配置的市场化程度，自20世纪90年代以来，中央政府出台一系列文件，逐步实现所有城镇建设用地统一按市场化方式（招拍挂）进行出让（汪冲，2019）。

根据上述背景分析，最近十余年，我国的土地所有制虽未发生重大变革，但土地出让制度在不断改进和完善。本文使用1999—2016年地级市层级数据，涵盖了土地出让制度历次变化，避免因样本数据时间跨度不够长而错误估计财政压力等因素对土地税收比率的影响。

（二）研究假设

1.效应检验的相关假设

结合前述制度背景分析，取消农业税改革对地方政府财力产生幅度较大的负向影响，地方政府作为土地征用和土地供应的主体，低价征用农村集体土地进行平整、开发后，通过招拍挂的方式出让土地使用权，从而获得土地出让收入与征用农地补偿费用等成本之间的差价，用于弥补财政缺口（孙秀林和周飞舟，2013）。此外，分税制改革仅规范了预算内财政资金的管理，对预算外资金收入的运作模式并没有进行有效规范，这为地方政府利用土地资源增加财政收入提供了制度便利（卢洪友等，2011）。而且，相关政策（国办发〔2006〕100号第三条和财综〔2011〕62号第一条等）允许地方政府将一部分土地出让收入用于一般预算支出项目（包括城市基础设施建设支出和教育支出等）。对于地方政府而言，出让土地获取财政收入的方式周期短、成本低、使用灵活，是缓解财政压力的有效途径。为此，本文提出如下有待实证检验的假设：

假设1（财政压力假设）：取消农业税改革加重地方政府财政压力，进而导致土地税收比率提高。

2.异质性分析的相关假设

仅有效应检验而无异质性分析，不足以深刻认识财政压力与地方政府筹资模式转变的内在关联。为此，下文提出3个假设，分析财政压力对土地税收比率的异质性影响。

（1）考察土地出让的成本与收益。根据财政学的社会成本—收益分析方法，政府某项决策的收益与成本之差—净收益越大，该项决策越可能付诸实施。出让土地的成本包括征地补偿、拆迁和土地平整（三通一平或七通一平）等费用（汪晖和陶然，2009；吴福象和段巍，2015），收益主要来自土地出让收入和后续税收收入（曹广忠等，2007；陶然等，2009）。先考察成本。如果出让的城镇建设用地来自农村集体土地，由于其征用补偿等费用较少，政府承担的成本也较低。这与现实相符，近20余年，各地通过“征新地、划新区、建新城”等方式，将大量农村土地转为新增城镇建设用地（刘守英和蒋省三，2005）。暂不考虑土地出让收益方面的变化，土地出让成本越低（例如某地新增城镇建设用地主要来自农村土地，而且农村土地的征用补偿等费用不高），地方政府势必会增加土地出让，由此提出假设2。

假设2（土地出让成本假设）：在土地出让成本低的地区，财政压力对土地税收比率的正向影响更大。

再考察收益。如前所述，土地出让为地方政府带来两种收益：在出让当期，地方政府获得一次性的土地出让收入；出让结束后，取得土地使用权的各类企业开始建设运营，地方政府继而获取各种税收收入。地方政府权衡上述两类收益，对不同用途土地采取差异化出让方式。一方面，与服务业相比，制造业缺乏区位特质性，在日益激烈的市场竞争下，地方政府往往不得不低价出让工业用地。通过提供廉价工业用地，吸引更多制造业企业投资。虽然土地出让的当期收益不多，但在出让土地之后可带来持续的税收收入增长，并增加服务业用地需求，从而在未来一段时间获得新的商住用地出让收入，此即已有文献提出的出让工业用地的“溢出效应”（陶然等，2009）。另一方面，与制造业不同，服务业（包括建筑业和房地产业等）具有较强的区位特质性，地方政府往往会高价出让商住用地给服务业企业，获取较高的当期土地出让收入以及房地产建设和销售过程中的短期税收（主要是原营业税）收入。依据上述分析，土地的税收贡献越大、工业发展产生的“溢出效应”越强或某地对写字楼和住宅的需求越旺盛，地方政府可以更高价格出让商住用地，土地出让的收益越高，地方政府出让土地的激励越强，由此提出假设3。

假设3（土地出让收益假设）：在土地出让收益高的地区，财政压力对土地税收比率的正向影响更大。

（2）考察土地储备制度的影响。为增强地方政府对土地一级市场的调控能力，从1996年起，我国逐步探索建立土地储备制度。土地储备制度是指政府授权土地储备机构通过征用、收购、转制和回收等方式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由土地储备机构统一组织土地开发，之后根据城市土地出让年度计划分批进入土地市场（张宏斌和贾生华，2000）。1999年，原国土资源部向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备制度探索的经验，此后土地储备制度快速发展，使得地方政府对土地资源的调控能力明显增强，有效规范了土地灰色交易，土地供应方式从协议出让为主转向以招拍挂出让为主，这是土地财政得以运行的前提（田传浩，2018）。因此，土地储备制度的推广会强化财政压力对土地税收比率的刺激效应，由此提出假设4。

假设4（土地储备制度假设）：在实施土地储备制度的地区，财政压力对土地税收比率的正向影响更大。

三、实证策略、变量设置和数据说明

（一）实证策略

由于各地区经济社会条件存在差异，取消农业税改革对不同地区财政压力的影响不尽相同，因此本文的实证策略是利用取消农业税改革作为地方政府财政压力变化的外生冲击，并考虑上述外生冲击存在的地区差异，采用强度双重差分法进行实证分析。具体实证模型略。

（二）变量设置（略）

（三）数据说明

本文使用1999—2016年中国大陆26个省份282个地级市（不含4个直辖市以及西藏自治区的地级市）的面板数据，检验财政压力对土地税收比率的影响。

四、基准回归及稳健性检验

（一）基准回归结果

以土地税收比率作为被解释变量，进行估计，实证结果表明财政压力对土地税收比率具有明显的刺激效应，前述假设1得到验证。

（二）稳健性检验

本文从“平行趋势假设”检验、改变核心指标度量方式、增加控制变量、安慰剂检验等多个维度对前文结论进行稳健性检验，实证结果均与基准回归结果保持一致。

五、实证结果的异质性分析

财政压力对土地税收比率的刺激效应可能受到土地出让成本与收益以及土地储备制度实施等因素影响，从而表现出一定的异质性。根据前述假设2—4相关分析，进行实证分析，实证结果如表3所示。

（一）土地出让的成本与收益

一方面，表3第(1)列中，三重交互项的回归系数显著为正，表明土地出让成本越低，财政压力对土地税收比率的刺激效应越强，假设2得到验证。另一方面，表3第(2)-(4)列中，三重交互项的回归系数均显著为正，表明土地出让收益越高，财政压力对土地税收比率的刺激效应越强。第(5)列中，工业发展水平的三重交互项的回归系数显著为负，而工业发展水平平方项的三重交互项系数显著为正，印证了工业发展对土地出让收益的非线性影响（即存在“溢出效应”）。综合第(2)-(5)列结果，假设3得到验证。

（二）土地储备制度

表3第(6)列中，土地储备制度虚拟变量的三重交互项的系数显著为正，表明财政压力对土地税收比率的刺激效应因土地储备制度的实施而增强，假设4得到验证。

（三）区分土地出让方式

根据土地出让方式不同，本文分别计算招拍挂或协议出让收入与地方税收收入的比率，进行回归估计。结果显示，财政压力对招拍挂出让的土地税收比率的正向影响高于协议出让。

（四）财政压力与法律赋权

根据前述制度背景分析，相关法律（1998年《中华人民共和国土地管理法（修正案）》第二条和2004年《中华人民共和国宪法（修正案）》第二十条等）赋予地方政府征用农地并将其出让的权力。因此，有理由怀疑土地税收比率提高可能并非来自取消农业税造成的财政压力，而是法律赋权的结果。如果是后者，那么所有地级市（无论其财政压力是大是小）的土地税收比率应当都出现显著增长，因为所有地级市都被法律赋予了相关权力。

为此，本文按财政压力强度变量的数值大小将样本分为财政压力大的地级市和财政压力小的地级市，分样本进行回归估计。结果显示，核心解释变量的系数在财政压力较小的地级市不显著，而在财政压力较大的地级市该系数显著为正。上述结果支持土地税收比率提高主要来自取消农业税造成的财政压力，而不是法律赋权的影响，进一步印证基准回归结论。

六、结论

本文以土地税收比率作为研究对象，利用1999—2016年中国地级市层级的面板数据，以取消农业税改革造成的财力紧缩识别地方政府财政压力，构建强度双重差分模型，实证检验财政压力对地方政府筹资模式转变的总体效应和异质性影响。研究发现：地方政府面临的财政压力与土地税收比率具有显著正向关联，即财政压力刺激地方政府筹资更依赖土地而非税收，该结论在多个稳健性检验下依然成立。进一步的异质性分析发现，随着土地出让净收益的提高（土地出让收益增加或土地出让成本降低），财政压力对土地税收比率的刺激效应更加凸显，间接体现出土地融资与税收努力之间的替代性；实施土地储备制度增强了财政压力对土地融资的正向激励，暗含着土地储备制度为地方政府通过出让土地缓解财政压力提供了制度便利；此外，财政压力下地方政府的土地融资策略主要体现为加大土地招拍挂出让，而法律允许地方政府经营土地并非筹资模式由税收转向土地的主要动因。

上述研究发现具有如下政策含义。第一，完善央地财政关系是规范地方政府筹资行为、保障公共产品有效供给、匹配国家治理体系转型的重要制度建设。加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的新型央地财政关系，有助于从根本上缓解地方政府财政压力，进而抑制地方政府筹资对土地出让收入的过度依赖。第二，深化税收制度改革，健全地方税体系，培育地方主体税种，建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收制度，减少地方政府筹资对税收之外其他方式的依赖。例如，探索开征财产税作为地方主体税种，以房地产税为抓手推动土地财政转型，增强地方政府财力结构的稳定性和财政收入的可持续性，统筹推进经济社会发展与地方财政安全。第三，深化农村土地制度改革，对土地利益链进行整体性、根本性变革，方能摆脱地方政府对土地财政的依赖。土地融资的制度基础是政府对土地市场的集中管控和低价征用农村土地2019年《中华人民共和国土地管理法（修正案）》提高农村土地征收补偿标准，允许农村集体经营性建设用地直接进入市场流转从而增加供地面积，这些举措将提高地方政府征用农村土地的成本或抑制土地出让收益的上升，有助于降低地方政府卖地的积极性。未来，应巩固和完善农村土地“三权分置”制度，加快建立城乡统一的建设用地市场，以市场为导向优化配置土地资源，为实现高质量发展提供新的土地制度红利。上述三方面工作共同推进，有助于破解地方政府对土地融资的路径依赖，帮助地方政府回归到以税为主的筹资模式上，优化地方政府收入结构，推动政府职能转变和提升治理能力。需要说明，土地融资包括土地出让和土地金融两种方式，由于地级市层面土地金融数据获取难度较大且数据年度无法与农村税费改革时间相匹配，因此本文研究的取消农业税对土地税收比率的影响只能部分反映财政压力对土地融资的作用。财政压力如何影响土地金融，有待未来进一步研究。

文章来源：《经济研究》2021年第3期。本文为原文节选。