白彦锋：实质性减税降费与经济高质量发展
习近平总书记在2019年的新年贺词中提出，减税降费政策要落地生根，让企业轻装上阵。李克强总理在2019年《政府工作报告》中指出，要实施更大规模减税，普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担；深化增值税改革，确保主要行业税负明显降低，确保所有行业税负只减不增。党的十九大报告指出，我国已经进入了经济高质量发展的新时代。然而，到底什么是实质性减税降费，其与我国之前实行的放权让利、结构性减税之间有什么区别，与美国特朗普税改有什么不同，与经济高质量发展之间是什么关系，本文拟对这些问题进行分析和探索。
一、什么是“实质性减税降费”：对减税降费政策的认识
对减税降费政策的认识实际上经历了一个发展演变的过程，这个过程包括我国财税改革自身的发展演变和人们对“减税降费政策”认识的发展演变两个方面。前者反映的是客观经济事实，后者体现的是人们的主观认知，前者的变化是后者的基础和前提并决定后者。
（一）我国财税改革自身的发展演变过程
实质性减税降费政策要对标经济高质量发展，就是要致力于实现国家治理体系和治理能力的现代化，建成现代财政制度，与之前的放权让利和结构性减税政策有着很大的不同。
1.我国当前实行的实质性减税降费政策不同于改革开放初期实行的放权让利政策。改革开放初期实行的放权让利政策针对的是之前计划经济体制和统收统支的财政体制，目的在于调动地方政府、企业和居民个人的积极性，结果却导致1994年分税制改革之前财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重过低的问题。为此，1994年分税制改革发出“振兴财政”的呼声。这在1997年党 的十五大报告中也有清晰的体现，即“要集中财力，振兴国家财政，这是保证经济、社会各项事业发展的重要条件。要正确处理好国家与企业、个人及中央与地方之间的分配关系，逐步提高财政收入占国民收入的比重，中央财政占全国财政收入的比重”。
此后我国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重稳步回升，国家宏观调控能力不断增强，宏观税负与国家社会经济发展基本相当。2012年，我国税收收入占GDP的比重已从1994年的10.64%提高到19.37%, 全口径的财政收入占比更高。“共享”是党的十八届五中全会确定的五大发展理念之一。在国家财力强大之后，党和国家连续推出了史上规模最大的实质性减税降费 改革，以使广大人民群众共享改革开放的成果，并不断促进人的全面发展和全体人民共同富裕。面对新时代高质量发展的要求，我国需要推进实质性减税降费政策的实施。一方面要降低宏观税负水平，另一方面要优化和调整税负结构，精准施策，推动经济高质量发展。
2．我国当前实行的实质性减税降费政策不同于2008年的结构性减税政策。2008年为应对国际金融危机的冲击，在当年底召开的中央经济工作会议上提出了结构性减税政策，但这种结构性减税政策与我国当前实行的实质性减税降费政策有着本质的区别。
一是减税力度不同。既然是结构性减税，就意味着“有增有减"'其隐含的前提和假设就是宏观税负总水平保持基本不变。而我国当前实行的实质性减税降费政策则明确要求降低宏观税负，使企业轻装上阵；不仅如此，在2019年4月降低增值税税率的改革中，所有行业均实现减税；这也是近年来出台实施的力度最大的减税降费政策。2019年上半年全国累计新增减税降费11709亿元，超过万亿元。可见，2008年实行的结构性减税政策还是有所保留的。
二是政策背景和目标导向不同。2008年实行的结构性减税政策带有被动应对的成分，主要是为了应对2007年—2008年国际金融危机的一种短期政策操作，具有策略性特点。而我国当前实行的实质性减税降费政策则是主动出击，主要着眼于中国社会经济长远发展的考虑，属于战略层面的安排。
三是政策路径和政策措施的选择不同。2008年的结构性减税政策在很大程度上是着眼于需求侧，直接目的在于刺激投资、消费和出口以加快经济增长。在过去我国经济规模相对较小的背景下，以需求侧为主的减税政策作用的直接结果就是经济规模的快速扩张。这在当时的历史阶段非常必要，也无可厚非。但是，当前我国经济已由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，这就需要减税降费政策从着眼于需求侧转变为着眼于供给侧，从重规模扩张转变为更加注重结构优化和效率提升。
按照党的十九大报告要求，经济高质量发展主要包括质量变革、效率变革和动力变革。简单来讲，从我国实行的减税降费政策来看，增值税对标质量变革，通过营改增等改革消除重复课税来推进我国经济增长质量的提升和经济结构的改善；企业所得税通过固定资产加速折旧和研发费用加计扣除等来关注企业效率变革；个人所得税通过对高层次人才减税来提高我国经济增长的知识含量和技术水平，从而推动我国经济增长实现由过去的要素投入型向知识技术驱动型转变，进而实现动力变革。实质性减税降费与经济高质量发展之间的关系如表1所示：
四是政策的实施效果不同。不管是改革开放初期实行的放权让利政策，还是2008年实行的结构性减税政策，尽管总体上实现了政策提出时的改革意图，但同时却带来了明显的负面影响。如前所述，改革开放初期实行的放权让利政策直接导致了国家财政收入“两个比重”的降低和国家宏观调控能力的削弱。2008年实行的结构性减税政策着眼于对投资、消费、出口的需求刺激，却导致了如下结 果：从国内来看，一方面，国内资源能源消耗水平不断攀升，几乎触及我国环境约束上限，导致国内出现了严重的生态环境问题；另一方面，我国此前出台的光伏刺激等财税优惠政策的实施过于简单、一刀切，导致一些企业为了骗取国家的税收优惠和财政补贴而不择手段，最终不仅损失了国家财政资金，而且也扰乱了相关行业的内在发展规律，得不偿失。从国际来看，由于我国出口激增，我国主要贸易合作伙伴开始对我国进行反倾销、反补贴。客观上讲，目前我国所面临的国际贸易环境既有贸易竞争对手的“霸凌主义”，也有我国前期政策过度刺激的负面影响。
为此，我国目前实行的实质性减税降费改革与之前历次改革的本质区别（详见表2）就是要最大限度地避免这种由政府主导的财税政策而引致的国内外的负面影响。当然，也正因为我国当前的实质性减税降费改革是以供给侧结构性改革为主的，这也注定能够避免之前政策所带来的负面影响，真正为经济高质量发展服务。也就是说，随着我国经济体量的不断增加，我国在改革过程中必须将各种 政策措施放置于经济全球化背景下加以考量，最大限度地消除政策可能存在的各种“后遗症”，让国际社会能够接受我国的主要政策措施。
（二）对减税降费政策的认识过程
基于以上我国财政政策的发展演变，习近平总书记在2019年的新年贺词中提出，减税降费政策要落地生根，让企业轻装上阵。应该说，近年来，我国对宏观税负和减税降费政策的认识经历了一个从稳定税负到降低宏观税负的发展演变过程。2013年党的十八届三中全会提出要稳定税负；2016年7月26日召开的政治局工作会议指出，降成本的重点之一是降低宏观税负；2018年12月召开的中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费；2019年的《政府工作报告》中，李克强总理强调务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。这表明，在减税降费这盘大棋局中，不仅包括了小微企业，政府部门还将社保缴费纳入了企业负担当中进行通盘考虑，以减轻企业负担。可见，我国当前实行的税费改革实际上是着眼于推动经济高质量发展的实质性减税降费。
二、我国减税降费政策的目标指向：经济高质量发展
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的攻关期。这意味着，我国减税降费政策的目标指向必然要锁定经济高质量发展而要实现高质量发展，必须坚持质量第一和效率优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革，提高全要素生产率。20世纪50年代，诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·M·索洛提出了规模报酬不变的总量生产函数和增长方程，形成了当前所说的生产率（全要素生产率）含义，并把它归结为是由技术进步而产生的。其实，除了技术进步之外，效率提升和规模经济等其他因素也可能导致全要素生产率的提升。从我国经济发展状况来看，随着我国经济规模的不断扩大，环境和经济的“天花板”效应已经显现，而且随着老龄化社会的到来，人口红利也趋于消失，在这种情况下，将未来的经济增长潜力放在全要素生产率的提升上无疑是经济高质量发展的必然选择。
要实现经济高质量发展，就要求减税降费政策必须坚持普惠性减税与结构性减税并举。这是因为，只有坚持普惠性减税与结构性减税并举，才能实现中央要求的更大规模的减税降费。但是，普惠性减税与结构性减税并举并不意味着我国财政政策要实行“大水漫灌”，而是要以“精准减税”为主。因为“大水漫灌”“眉毛胡子一把抓”会激化财政收支矛盾，致使减税降费政策难以持续；如果在减税降费的同时，财政支出压力得不到有效缓解，在一些地方就可能出现政府财政“一只手减税降费，另一只手找收入”的问题，导致“墙内损失墙外补”。在此情况下，税收增速虽有可能下降，但非税收入有可能会“冒上来”，税收收入与非税收入之间的这种“跷跷板”效应将使国家减税降费政策徒有虚名，对冲掉政策红利。
具体来看，我国实行的减税降费政策显然是有所指的，“减税”指的是一般公共预算收入中的税收收入而“降费”则指的是其他三本政府预算收入，特别是政府性基金预算收入和社会保险基金预算收入。所以我国的实质性减税降费政策还体现在减税降费是“全口径”的，对应着居民和企业等微观经济主体整体税负水平的降低。2019年以来，个人所得税改革、小微企业普惠性减税政策、深化增值税改革、降低社保费率等一系列减税降费政策的落地，使得市场主体的税费负担明显减轻。国家税务总局最新数据显示，2019年前三季度，全国累计新增减税降费17834亿元，其中新增减税15109亿元，新增社保费降费2725亿元。
三、实质性减税降费政策的内涵：与美国特朗普税改的比较
从政府财政管理的原理上看，减税降费政策容易被美国等西方国家政客操纵，以服务其竞选策略。
从美国特朗普税改来看：其一，减了企业所得税的名义税率，却混淆了名义税率与实际税负，将名义税率的降低说成是实际税负的减少；其二，减了联邦政府的企业所得税税率，却说成是整个国家企业所得税税率的降低；其三，减了税收，但在面对财政支出的刚性时却难以“刀刃向内”，只能通过增加赤字、增发债务来补窟隆、堵漏洞，最终使企业和个人等微观经济主体的宏观税负依然如故。总之，在减税政策上美国夸大其词，放大了纳税人的“减税感”，在实际征税时又通过间接税等隐形手段来提高税收。
面对世界经济和普通公众，我国提出的更大规模的实质性减税降费政策具有深刻含义。第一，增值税是我国税制当中的主体税种，占我国税收收入的40%左右。因此，增值税政策的变动无疑对我国经济发展具有重要影响。我国近年来一直推进的营改增、打通第二产业与第三产业之间的抵扣链条通道、减少重复课税，无疑都属于实质性减税降费的内容。也就是说，我国的减税降费政策既包括了 减税率等普惠式的减税降费政策内容，还包括了营改增等税制的完善，通过税收政策调整促进经济增长质量和经济效益提升，以及经济结构迭代升级的高质量发展政策选项。第二，企业所得税占我国税收收入的20%左右，与企业发展直接相关。企业等微观经济主体要发展就要加大投资力度，而企业投资经营的决心又主要取决于对社会经济发展的预期。2019年国际经济形势复杂严峻，国际货币基金组织(IMF)2019年1月在瑞士达沃斯宣布将2019年世界经济增速预期下调至3.5%, 这是近三年来的最低增速。融资环境收紧、贸易不确定性、英国“硬脱欧”等风险等都被认为是经济下行的触发因素。国际货币基金组织强调，全球扩张减弱，预计2019年、2020年全球经济增长将分别放缓至3.5%和3.6%, 比2018年10月的预测分别降低了0.2和0.1个百分点。而税收是影响企业投资经营的重要因 素，但并非决定性因素。若投资前景好、能盈利，即使征税，企业也要投资，毕竟税收是企业投资经营的必要成本；但反之，如果投资市场前景不确定性过大，即使减税，企业也不愿做亏本的买卖。那么，降低企业所得税是否对应对经济下行压力或者刺激经济的效果更好呢？近年来，我国企业所得税通过固定资产加速折旧和研发投入加计扣除等政策正是聚焦于推动经济高质量发展“练好内功”的政策内容。为了不断完善企业营商环境，使企业能轻装上阵，2019年我国进一步实施了更大规模的减税降费政策，全年减税降费规模预计达2.3万亿元以上，各类企业都将获益。表3是我国实质性减税降费改革与美国特朗普税改的比较。
四、我国实质性减税降费政策的具体实施
（一）在我国企业所得税支持国家创新体系“双重激励”的基础上，进一步完善对高层次人才的税收支持体系，以形成对国家创新体系的“三重激励＂
在2018年个人所得税改革的背景下，我国企业所得税在全部税收收入中的占比约为20.9%, OECD国家一般为9%。我国企业所得税占比较高，其原因是多方面的，如国企多、金融企业贡献大等，而真正的制造业企业缴纳的所得税其实并不多。
我国外资企业由于没有自主知识产权，因此不能按照高新技术企业享受15%的优惠税率，即使是微软、IBM等公司亦是如此，一般按25%的税率缴纳企业所得税。而内资企业多数享受了15%的税收优惠。因此，在我国企业所得税中，通常外资企业的贡献要超过内资企业。
中美贸易摩擦背景下，不管是外资企业还是内资企业，都可能有外迁的行为存在，但这并非是企业所得税税率过高所致，也并不意味着企业所得税必须要进行大幅改革。这是因为：第一，企业外迁是为了分散风险，是企业发展到全球化布局战略时期的必然选择；第二，我国2008年内外资企业所得税的合并改革在当时是“适当超前”的，预留了一定的腾挪空间。
我国现行的企业所得税在支持国家形成创新体系方面存在“双重激励"'即对高新技术企业有优惠税率，以及对企业研发投入有加计扣除政策。在此基础上，如果能够进一步完善对高层次人才的税收支持体系，将可以形成对国家创新体系的三重激励”。研究借鉴大湾区个人所得税优惠政策，对经地方政府确认纳入归国海外高层次人才名单的科研人才，对其年度综合所得汇算清缴税负超过15%部分的财政补贴收入免征个人所得税。这样可以将归国海外高层次人才的税负控制在15%左右，远低于其他群体45%的最高边际税率，也低于海外主要国家的最高边际税率，从而使税收政策对高层次人才形成较大吸引力。当然，在高层次人才范围的确定问题上，一方面可以通过赋予地方政府和科技部门人才称号的认定权力，进而与个人所得税优惠政策之间联动；另一方面也可以赋予高新技术企业认定高层次技术骨干的限额人数权力，从而有助于企业成为创新主体，在个人所得税和企业所得税之间实现政策联动。
（二）打造政府、企业、居民多支柱养老模式，为企业轻装上阵奠定制度基础
国家减税降费改革中的“降费”主要指的是社保缴费，而社保缴费中的主要部分又是“养老金”。
需要注意的是，我国现行的社保制度脱胎于计划经济时代，计划经济时代事业单位与企业在养老金问题上存在着“双轨制”。2013年9月，中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告 2012》对城镇基本养老保险替代率进行了测算，数据显示，养老金替代率（劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率）由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%， 此后一直呈下降趋势，2011年更是降至50.3%。这里的50.3%的替代率仅指企业单位职工，而行政事业单位职工的替代水平则要高一些。当然，行政事业单位职工的养老金替代率较高与其在职时的工资水平较低有关。
2019年5月1日起，我国企业职工养老金单位缴费比例由19%降低到16%。但要想真正实现养老金的实质性降费，还应从以下方面着手：一是要向制度挖潜，在2019年全国统筹水平提高到3.5%的基础上进一步提高全国统筹水平。如我国东部沿海地区劳动力流入多，且养老金缴费水平较低，但这部分劳动力最终都要回原籍养老，而东北及内陆省区等劳动力输出地的养老金缴费率又较高，这就使得各地的养老金缴费标准不统一，因而要着力解决好全国养老金缴费率“苦乐不均”的问题。二是要发挥好市场机制的作用，鼓励中高收入群体多缴多得、长缴多得，发挥好保险精算的“大数”保障作用。三是在做实政府养老第一支柱的同时，通过税延型养老保险和税优型健康险，做强并充分发挥企业第二支柱和居民第三支柱的养老作用，满足居民差异化、多样化的养老需求。这些机制的改善都将最终转化为企业轻装上阵的坚实制度基础。只有通过制度挖潜、收支联动，在社会保障等未来财政支出上改变过去计划经济体制下政府包揽一切的状况，更好地发挥市场机制等在配置养老等社会保障产品方面的作用，我国的实质性减税降费政策才能真正落地。
进一步讲，实质性减税降费政策不仅是我国财政管理体制发展的需要，也是为了满足人民群众对美好生活追求的需要。政府财政保障了群众的基本需求，但随着市场经济的发展，人民群众对社会保障产品的需求会呈现多层次、多维度态势，若完全依靠政府部门提供，则既提供“不够”也提供“不好” ，所以，需要政府部门作好制度设计，主动抽身，为市场机制充分发挥作用“留出空间”。
（三）适应经济金融化发展趋势，加强对数字经济的公平课税
近年来，世界经济呈现出经济金融化的明显发展趋势。然而，相对于庞大的数字经济的交易流量和资产规模，现有税制改革还较滞后，集中体现在大量潜在税收收入尚未被有效公平课税。根据欧盟的研究报告，传统商业模式企业的有效税率为23.2%, 而跨国集团中广泛从事金融业务和数字商业模式的企业有效平均税率仅为9.5%。可以说，传统经济在税收上的“负重前行”与新经济的“税负过轻”同时并存。出现这种情况的原因在于：一方面，受政治经济多方博弈的影响，税制改革步伐迟缓，严重滞后于经济自身的发展演变。在数字经济发展方面，欧盟和美国等不同经济体之间、各经济体内部都表现出了很大差异，这就使得各方在数字经济等新经济课税问题上很难达成共识，因而很难有实质性进展，对新经济的课税不足。另一方面，从主观上看，新经济代表了未来的经济发展方向，竞争也会异常激烈。各国政府都唯恐在新一轮技术革命浪潮中落后，因而都不遗余力地对其给予税收优惠， 致使各国之间国际税收竞争加剧，就更不要说对其加强税收征管了。但客观上讲，新旧经济形态之间税负的过大差异显然有违公平课税原则；同时，新经济日益在经济体系中“站稳了脚跟”，这就为完善税制及对实体经济减税降费提供了可能和空间。法国等欧洲国家2019年提出的征收数字服务税可以看作是这方面的一种尝试。
（四）实质性减税降费政策的实施需要高质量征管保驾护航
减税降费政策往往会损害税费政策的“统一性”，如果征管落实不好很容易造成政策扭曲。为此，在具体落实中还应注意：第一，实质性减税降费政策主要应以普惠性优惠为主，同时全国应保持统一，防止各地恶性竞争，制造“税收洼地”；第二，科学设计精准减税降费政策，防止企业钻漏洞，坚决避免减税降费政策被不符合资质的企业“投机利用”，而真正的实体企业却未能享受；第三，随着新一轮工业革命的兴起，行业和企业技术水平迭代升级的速度越来越快，政府的减税降费政策不能越俎代庖，要设置“日落条款”，建立退出机制，防止成为税收流失的通道。
（五）实质性减税降费政策的顺利实施还需要充分考虑政府间财政关系因素
地方政府是税制改革中的重要利益主体，我国实质性减税降费政策的顺利实施还需处理好政府间的财政关系。例如，我国2019年审议通过的《资源税法》第六条规定，从低丰度油气田开采的原油、天然气，减征20%资源税；等等。这些税收减免措施尽管是从资源产品本身的性质出发的，也就是说在制定过程中已经考虑到品位低、开采难度大等特征，但实质性减税降费政策的实施还需充分考虑政府间的财政关系因素。这是因为：第一，我国属于“少油贫气”国家，目前大多数资源产品开采难度都较大。第二，我国现行资源税从价计征之后，资源税在地方财政收入中的地位已今非昔比。2016年7月1日中国实施了资源税全面从价计征改革，建立健全了从价计征新机制。2017年煤炭价格同比大幅上涨，在从价计征机制作用下，煤炭资源税收入达到667.55亿元，同比增长84.33%。2017年中国资源税收入1353亿元，同比增长42.3%。第三，增值税、企业所得税等主体税种中央财政分成较多。以上这些因素均可能导致资源税税收减免过程中出现“中央点菜，地方买单”的问题，实际结果可能出现地方政府或者地方有关单位、人员在矿产资源开发过程中进行阻挠的现象。因此，政府间的财政关系也是减税降费政策实施过程中必须考虑的问题之一。
文章来源：白彦锋，《实质性减税降费与经济高质量发展》，《新疆财经》2020年01期。
