内容提要：当下中国处于重要历史关口，一系列经济社会目标的实现需要更加积极有为的财政政策，但受疫情冲击，财政收支矛盾更加突出，财政面临着巨大挑战。本文重新归纳了财政职能与疫情冲击下财政政策应对方向，通过估算疫情对财政赤字率的冲击程度以及对我国财政可持续发展能力的评估，本文认为疫情会导致我国财政形势更加严峻，但我国财政可持续性较强。当前财政必须采取兼顾经济社会目标和财政可持续性的“双向兼顾”策略，为此，积极财政政策可从两方面发力：一是增加收入来源，适当提高赤字率和专项债；二是提质增效，补短板和扩内需。同时，更要化危为机，要审时度势推进财政制度变革，包括建立中期预算框架、推动公共事业中政府与社会合作、合理定位税收功能并实施社会保障全国统筹改革等。

一、 引  言

2020年作为“十三五”规划的收官之年，面临着打赢“三大攻坚战”、全面建成小康社会的艰巨任务。但是，新冠疫情导致经济和社会遭受重大冲击，加之复杂严峻的国际形势，我国经济下行压力迅速增大，不确定性急剧增加。在这样一个重要历史关口，积极财政政策需要更加积极有为，加大逆周期调节力度，这是防范化解经济社会风险，实现经济高质量发展与全面建成小康社会的必然要求。

财政政策作为应对经济社会冲击的有力政策工具，既有丰富的理论基础，也有广泛的世界实践。宏观干预的理论基础主要来自凯恩斯的宏观经济学理论，20世纪30年代，凯恩斯革命开创了现代国家干预论，主张政府采取需求管理政策，认为财政政策对消费和投资的影响最直接、最有效。而当20世纪70年代中期经济滞胀出现后，以新古典宏观经济学、现代货币主义等为代表的“新自由主义经济学”对宏观政策的有效性展开批判，尽管这些学派大多反对政府干预，但争议促进了宏观干预理论的发展与完善。20世纪80年代，新凯恩斯主义重新肯定了政府干预的正当性，主张财政政策和货币政策从供需两端发力，政府需要适当干预以保持宏观经济平衡。从凯恩斯革命到今天，宏观政策理论经历了一系列演变，但不可否认的是，财政政策始终是各国政府面对危机时干预经济的有力手段。例如，2008年国际金融危机爆发时，各国政府纷纷推出大规模经济刺激计划，其中以减税、增加政府投资、扩大政府支出、发债为代表的财政政策发挥了重要作用，财政政策应对危机的宏观调控职能已被广泛接受。

传统财政学理论认为，财政主要在经济领域发挥作用，但回顾中国的财政实践历程，财政作用范围远超过资源配置、经济增长领域，而是在中国特色社会主义背景下，形成了具有中国特色的宏观调控模式（庞明川，2016；中国特色社会主义政治经济学研究课题组，2017）。一方面，总量与结构相结合，在区间调控的基础上实行定向调控和相机调控，保证“结构调优而不失速”；另一方面，供给与需求相结合，在进行需求管理的同时加强供给侧结构性改革（刘伟，2016），庞明川（2016）将其定义为“总量+结构”“需求+供给”的创新型宏观调控理论范式。这意味着，我国财政政策的设计和实践不能局限于传统财政理论，尤其在疫情冲击的当下，财政职能定位关乎财政政策的应对方向和作用效果，更应符合中国的体制特征，服务于中国的经济与社会发展需要。

党的十八大以来，财政政策的重要性愈发凸显，财政作为国家治理的基础和重要支柱，已成为调动各方力量化解社会风险的总中枢（刘尚希等，2018）。此次为克服疫情冲击，财政政策势必起到至关重要的作用，但又与以往的财政政策应对存在很大不同。一是在财政空间收紧下的应对。继2018年实行1.3万亿元、2019年实行2.3万亿元的大规模减税降费后，我国财政的腾挪空间已大为收紧，2020年财政政策强调“更加积极有为”，意味着要在更小的空间内发挥更大的调控力度。二是在经济下行压力、疫情冲击和世界经济动荡三种形势叠加下的应对。如此严峻的经济形势对财政的挑战超过历次，平衡财政可持续性和经济社会目标实现的矛盾日益突出。事实上，早在2016年，“十三五”规划纲要就已提出财政可持续发展战略，此后伴随着财政收入下滑、支出刚性增长，财政可持续性问题越来越受到社会各界的关注。在疫情防控任务艰巨的当下，明确财政职能、保障财政可持续性、化解经济与社会风险、稳定社会秩序，是发挥好积极财政政策作用的题中应有之义。

当前形势对财政的挑战几乎可以说是超过历史上历次挑战，研究疫情冲击下财政政策具有重要的现实意义。目前关于财政政策应对的研究还存在以下不足：一是缺乏对财政职能和可持续发展的全面分析，一方面，危机下财政政策要同时发挥兜底和刺激作用，传统财政职能理论需要调整，另一方面，不考虑财政可持续性问题极有可能引发财政风险，历史经验告诉我们，如果财政风险与经济风险平衡不好，将会引发严重的社会危机；二是未能兼顾经济社会目标和财政可持续性，解决财政困境的同时实现经济社会发展目标，研究“双向兼顾”的财政政策更符合宏观调控目标；三是对危机时财政制度建设的重要性认识不足，要保持积极财政政策的连续性和稳定性，财政制度建设必不可少，而此次疫情冲击可作为推进财税体制改革的契机。

本文将重点分析三方面问题：一是重新思考财政职能与疫情冲击下财政政策的应对方向；二是估算新冠肺炎疫情对2020年财政赤字的冲击程度，并从流量和存量角度全面评估我国财政的可持续发展能力；三是研究“双向兼顾”目标下财政政策应如何应对，以及是否可以化危为机，财政制度顺势进行改革并解决多年积累的制度问题。

二、 疫情冲击下财政职能的思考与财政政策应对方向

（一）疫情冲击下财政职能的思考

此次新冠肺炎疫情对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，必然也会对社会科学领域带来挑战，引起学科基础理论的反思，甚至重构。财政在国家治理中发挥着怎样的作用，财政职能是什么，正是属于财政基础理论问题，只有明确财政的职能定位，才能为财政政策实施提供理论指导，这也是加快建立现代财政制度、完善国家治理体系的必然要求。

目前，国内外广泛接受的财政职能理论是Musgrave（1959）的“三职能”论，即财政职能是：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和增长职能。这三个职能均属于经济范畴，但如果从社会发展角度看，财政活动必然也会对社会产生重大影响，仅考虑财政的经济职能定位具有很大局限性。波兰尼（2007）认为自我调节市场会破坏社会网络的稳定性，从而需要社会保护把市场的扩张控制在某种确定的方向上，据此提出了“自由市场和社会保护的双向运动”概念。显然，这种调节市场体系的社会保护作用，也应属于财政职能的范围。

随着十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，财政在国家治理中的作用越来越得到学术界关注。比如，高培勇（2014）认为财政跨越了经济、政治、社会等多个领域，应属于综合性的范畴；刘尚希等（2018）从公共风险的角度，认为财政职能在于化解公共风险；吕冰洋（2018）认为自由市场经济发展后，公共秩序不断面临冲击和重建过程，财政的基本职能是增进公共秩序。由此可见，财政职能绝不仅仅局限在经济领域，在中国特殊的经济转轨进程中，财政始终服务于经济与社会发展的需要，财政作用范围也在适时调整，过度强调其某一方面的职能，必然有失偏颇。观察中国改革开放以来的财政实践可以发现，改革与发展均离不开财政的作用，吕炜等（2019）从实践出发将财政职能概括为保障性职能和激励性职能，并认为这两项关键性职能共同决定了财政在国家发展战略中的重要地位。

事实上，在社会主义现代化建设进程中，财政始终围绕着改革、发展、稳定三大目标发挥关键性作用，尤其在重大灾疫时期，具有应急性质的财政既要维护公共安全，稳定社会秩序，还要促进经济恢复，提供增长动力。结合我国改革发展目标及已有观点，本文将现代财政职能归结为三大项：社会保护职能、经济增长职能、收入分配职能。社会保护职能的主要目标是维护经济社会稳定，旨在为人民群众提供底线保障，维护公民的基本权利，具体体现在防范化解风险、保障弱势群体基本权利、改革成本兜底等方面。经济增长职能主要是指财政对经济增长的促进作用，主要体现在两个方面：一是政府生产性支出可直接进入企业生产函数，影响私人部门产出；二是政府为经济活动提供制度安排，保障市场契约的执行。收入分配职能是指财政公平分配的作用，体现在收入分配、税负分配、公共服务分配等多个维度。尽管政府承担着三大职能，但在具体行使过程中，政府部门并不是单一垄断的。比如，在经济增长职能上，大量混合公共物品可由私人部门提供，而政府主要发挥引导、监督和制度供给的作用；在社会保护职能上，根据多中心治理理论，在公共卫生、环境、社区治理等方面，社会组织的参与可有效降低公共管理成本，政府在其中承担着规则制定、兜底和基本保障的作用。因此，在财政承担三大职能的基础上，政府部门与社会组织也应相互协作，共同实现社会治理目标。

（二）财政政策应对方向

目前，各国政府已出台多项财政政策应对疫情冲击，面对疫情引发的一系列经济社会问题，未来财政必然还会继续加强宏观调控。从应对方向来看，这些已出台的和预期出台的财政政策应包含两类：一类是财政兜底政策，另一类是经济刺激政策，分别对应财政的社会保护职能和经济增长职能。

兜底政策体现的是财政的社会保护作用，具体又分为疫情防控兜底政策、经济恢复兜底政策和社会救助兜底政策三类。其中，疫情防控兜底政策的目标是保障疫情防控及善后工作。各国一般采用财政支出政策用于疫情救助，如我国各级财政持续安排疫情防控资金、中央财政对重点保供企业提供贴息支持；美国签署紧急补充拨款法案等。疫情得到有效控制后，财政善后工作也必不可少，这就意味着政府还需开展财产征用补偿、政府采购收储、落实医务人员奖励资金等工作。用于经济恢复的兜底政策主要体现在对困难企业的救济上，尤其是受冲击比较大的中小企业，以恢复生产、解决现金流问题为主要目标。相关政策有，我国出台针对性税费减免缓缴等政策；美国对航空业等受疫情影响行业的救济；希腊企业援助计划等。社会救助兜底政策主要用于保障社会困难群体的基本生活与基本消费能力。比如，我国扩大低保和特困人员供养覆盖范围、提供临时性生活补助；美国为个人提供可退还税收抵免；欧盟一揽子大规模救助计划；加拿大紧急工资补贴、抗疫津贴及联邦税补贴等政策。

与兜底政策不同，经济刺激政策强调的是刺激而不是恢复，因此，在疫情得到有效控制、经济基本复苏的前提下，为实现经济社会发展目标，财政刺激政策要到位，这主要体现财政的经济增长职能。经济刺激政策分为需求端刺激和供给端刺激两类。需求端刺激政策主要从消费和投资两方面发力，随着我国率先进入疫情平稳阶段，目前我国已经采取了刺激汽车消费、提前下达专项债限额等方式来扩大社会需求与投资，同时也采取了供给端刺激，如启动新基建、扩大公共卫生领域支出等。其他国家，如澳大利亚、新西兰、意大利、肯尼亚也采取了减税、固定资产加速折旧等方式拉动消费与投资。

疫情期间，各国财政政策以兜底政策为主，但可以预见，疫情得到有效控制后，为应对全球经济萧条，各国财政将会出台一系列经济刺激计划。需要注意的是，每项政策并不局限在某种单一功能上，部分政策可能同时具有纾困和刺激的双重作用，比如对困难群体的转移支出，既能达到社会救助的目的，也可起到拉动该类群体消费的作用。总结而言，财政的两项核心职能对应着两种政策应对，虽然经济社会条件不同，财政政策着力点会有所侧重，但新时代下财政对于国家治理的作用必然离不开兜底与刺激政策的相互协调。

三、 疫情冲击下财政赤字和财政可持续性分析

（一）疫情对财政赤字的冲击程度分析

当前，我国财政政策无疑会有助于疫情防控和稳定社会预期，但也会给各级财政带来巨大压力。根据图1，2014年以来，我国财政收支缺口不断扩大，2019年收支缺口已达到2014年的4.25倍。2019年一般公共预算收入增速为3.8%、税收增速为1%，是1978年以来的最低增速，而财政支出的刚性增长趋势已十分明显，近三年基本维持在8%左右。由此可见，我国财政形势已十分严峻，而此次疫情冲击会导致2020年财政收支缺口继续扩大，那么，疫情对我国财政赤字率的冲击程度有多大？本部分将在2019年赤字率的基础上进行预测。

根据财政部公布的2019年预算执行情况，2019年一般公共预算赤字率为2.79%，但该值存在明显低估，主要原因在于，该口径赤字率考虑了预算稳定调节基金以及结余结转资金的影响，而两者应作为弥补赤字的融资项目，因此无法反映实际收支情况。为尽可能反映此次疫情对财政实际赤字的冲击程度，本文借鉴郭庆旺（2019）的做法，以一般公共预算收支实际差额衡量一般公共预算赤字，同时加入政府性基金预算赤字评估总体赤字情况。以此方法计算的2019年一般公共预算赤字率为4.89%，加入政府性基金赤字后达到了5.59%。

根据第二部分财政政策分析，为应对疫情，目前我国兜底和经济刺激政策所带来的总体财政支出（包括减收）可大致分为三类：一是显性财政支出，包括防控补助资金、财政贴息以及税费减免；二是潜在财政支出，包括行政征用补偿、采购收储、落实医务人员薪酬待遇；三是或有财政支出，包括弥补社保缺口、发放失业救助金、扩大公共卫生领域投资等。根据已公布数据和历年财政收支情况，我们估计，仅为了应对疫情冲击带来的财政增支和减收规模加起来至少有1万亿元。

疫情对财政收支除有直接影响外，还会通过经济下滑间接引起财政收入的减少。2020年《政府工作报告》未设定全年经济增速目标，但拟安排3.6%以上的赤字率水平，对应名义GDP总量在104万亿元左右，名义GDP增速大致为5.4%。然而，当前全球疫情和经济贸易形势不确定性很大，2020年全年GDP增速及赤字率究竟如何难以预计。因此，本文仅以2019年宏观税负情况大致判断2020年经济增长率在某一区间时的实际赤字率水平。为与税负计算口径保持一致，本文以名义GDP增速估算2020年一般公共预算收入，如果名义GDP增速下降至6%、5%、4%、3%的水平，那么一般公共预算收入相比于2019年将分别增加11384亿元、9480亿元、7577亿元、5674亿元。同时根据预算草案报告数据，2020年一般公共预算支出大致增长8976亿元。

综合考虑疫情对财政收支的直接影响与间接影响，在6%、5%、4%、3%的名义GDP增速下，2020年我国一般公共预算赤字率分别为5.34%、5.57%、5.81%、6.05%；据2020年预算草案报告，2020年政府性基金预算赤字大致为4.47万亿元，则两本预算赤字率将分别达到9.59%、9.87%、10.15%、10.43%。根据以上预测可以看到，此次疫情对财政赤字的短期冲击较大，在政策的综合作用下，即便2020年GDP能实现6%的名义增长率，两本预算赤字率仍会上升4个百分点，财政形势会更加严峻。

但从整体发展趋势上看，此次疫情属于“黑天鹅”事件，对于我国经济的冲击只是短期的，我国经济长期向好的基本面不会改变。根据目前疫情控制情况和复工复产情况，我国经济增长已经开始触底回升，经济的弹性空间和回旋余地还很大，疫情过后，我国经济肯定会出现一定程度的反弹。随着持续的供给侧结构性改革和扩大开放政策，我国经济增长率最终会围绕着潜在增长率而波动，因此，我们预计在整个“十四五”规划期间，疫情对财政赤字不会造成严重影响，导致财政拖累的可能性不大。

（二）中国财政的可持续性分析

疫情导致我国2020年赤字率明显提高，那么，我国财政承担能力如何？未来财政政策的作用空间有多大？这些问题的本质在于财政的可持续性。为评估我国财政的可持续发展能力，本文一方面从收支流量角度分析当前财政的可支配空间，另一方面从资本存量角度分析财政资源的充足性，以求对我国财政可持续发展做出全面判断。

1.当前财政可支配空间

一般公共预算支出超过收入时，差额可以通过调入资金及使用结转结余来弥补，具体又分为使用中央预算稳定调节基金、从中央政府性基金预算及中央国有资本经营预算调入、使用地方结转结余及调入资金三部分。

从中央预算稳定调节基金的使用情况看，2018年末余额为3766亿元，2019年调入预算2800亿元后，不考虑超收和支出结余情况，2019年末余额大致为966亿元，若2020年要实现5300亿元的调入规模，那么中央预算稳定调节基金的新增补充规模将较大。关于地方结转结余，2017年底地方财政结转结余资金为9102亿元，2018—2020年地方财政使用结转结余及调入资金分别达12312亿元、18967亿元、21100亿元，规模持续增加，考虑到近几年盘活财政存量资金的力度，到2020年地方结转结余及调入资金的使用空间也不大。

中央预算稳定调节基金和地方结转结余作为储备性资金，可用于弥补财政赤字，但随着赤字规模的扩大以及盘活地方存量资金工作的推进，可支配财力并不充足。2017年财政部要求提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例，但近几年中央政府性基金预算与国有资本经营预算的调入规模均较小，2019年两者调入规模总计仅为394亿元，弥补财政赤字的力度十分有限。

在政府两项储备性资金和调入资金规模不大的情况下，是否可通过增收减支压缩财政赤字？从支出端来看，在一般公共预算支出的子项目中，国防、社会保障等关乎国计民生的支出无法压缩，目前明确可以压缩的财政支出为一般公共服务支出。地方财政可以通过压缩一般性支出用于“三大攻坚战”、疫情防控、“三农”、教育等支出，但支出压力大而压缩空间有限。从收入端来看，金融国企利润上缴还有一定增量空间。一方面，在国民收入分配格局中，金融部门收入占GDP比重逐渐上升，政府曾多次强调调整国民收入分配格局，给实体经济让利，因此提高金融国企利润上缴比例有其客观经济需要。另一方面，金融国有资产由财政部管理，上缴利润计入一般公共预算，而其他央企归国资委管理，从调整成本看，提高金融国企利润上缴比例可行性较大。

2.政府存量资产与负债状况

上述基于收支流量角度评估财政可持续性较为片面，中国作为以社会主义公有制为主体的国家，相比于私有制国家，政府持有或支配着大量的存量资产，这些存量资产构成了实施财政政策的重要财力基础，因此，要回答我国财政的可持续性问题，必须同时考虑政府的存量资产与负债情况。我国政府总资产规模庞大，据杨志勇等（2019）测算，2010—2017年，我国政府总资产基本维持在百万亿元的水平，且近四年呈上升趋势，2017年已达到当年GDP的2.1倍。政府资产中，体现经济利益的财力性资源占更高比重，这意味着我国政府掌握的可支配财力规模较大，资产变现和调配的灵活性较高。

结合负债情况来看，2006年实行国债余额管理以来，中央财政债务负担率变化不大，加入地方债后，2019年该项直接显性债务负担率为38.3%，远低于欧盟60%的警戒线（见图2）。但此次遭受疫情冲击后，地方债已经成为稳经济的重要融资方式，2020年债务发行规模会进一步扩大。从还本付息的角度看，财政债息支出占总支出的比例已从2009年的2%提高到2019年的3.5%，且近几年上升趋势明显，财政还本付息压力较大。再考虑或有和隐性负债，中国政府总负债规模近几年增速较快，但政府资产负债率一直处于较低水平，说明我国政府拥有足够的抵御债务风险的能力，政府资产完全可以覆盖负债且还有较大空间。

需注意的是，我们上述对财政可持续性的分析是对全国财政状况的总体判断，但还要考虑结构性因素，换言之，需要关注因疫情冲击导致的各地财力问题。从2020年第一季度地方财政形势看，多数省份财政收入负增长，其中湖北财政收入下降47.6%、重庆下降23.2%，疫情冲击下地方财政收入严重下滑。因此对于部分财政运行特别困难的地方，中央可通过转移支付、地方债等政策加以缓解，这就需要增加转移支付资金来源，比如扩大财政收入来源、扩大国债发行，具体参见本文第四节分析。

综合当前我国财政增量空间、存量资产与负债情况，尽管财政增量空间有限，但政府财力基础较大，短期赤字率上升所带来的财政风险总体可控，我国财政可持续发展能力较强。事实上，面对外部冲击时，各国政府均面临着经济风险与财政风险的权衡，既不能为降低经济风险而忽视财政风险的提高，也不能为追求财政平衡导致更大经济危机的爆发。在财政的可持续发展空间内，坚持底线思维，以适当财政风险换取经济风险才是财政充分发挥社会保护职能与经济增长职能的关键之举。从历史经验也可以看到，面对外部冲击时，短期内提高财政赤字率的做法是可行且有效的。例如，亚洲金融危机期间，为应对出口恶化和投资走弱，我国赤字率首次突破1%；2008年次贷危机期间，我国出台四万亿经济刺激计划，这些措施的实施均有力地促进了经济的恢复和增长，而未对长期财政可持续性带来严重影响。

四、 兼顾经济社会目标和财政可持续性的财政政策实

通过以上分析，本文认为，为实现经济社会目标、补上疫情暴露出来的发展短板，同时保证财政可持续发展、防范化解财政重大风险，疫情冲击下积极财政政策实施要注重两个方面：一是适当增加财政收入来源，调整财政赤字，增加地方政府专项债；二是提质增效，提高财政资金使用效益，优化财政支出结构，完善医疗与公共卫生体系，推动新一轮基础设施建设。

（一）增加财政收入来源

第一，提高国有企业尤其是国有金融企业的利润上缴比例。当前国企利润上缴存在企业数量少、比例偏低的问题，不但不能扩充财政，还出现了结构失衡、过度投资等一系列社会问题。十八届三中全会提出2020年要提高国有资本收益上缴公共财政的比例到30%，在该目标基础上，还需进一步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例，推动两本预算的统筹协调，确保基本民生支出。这不仅有助于增强财政可持续发展能力，也是加强宏观调控、推动经济健康发展的重要举措。

第二，改革消费税。近几年来，消费税占GDP的比重基本维持在1%左右，比重相对较低，可适当提高消费税收入规模。首先，可提高烟草行业消费税税率。据世界卫生组织报告，2016年我国烟草税率为51%，与其建议的75%的税率仍存在差距。《国务院关于实施健康中国行动的意见》（国发〔2019〕13号）建议，要利用税收、价格等综合手段提高控烟成效。2019年我国烟草行业税利总额创历史最高水平，可见我国烟草业消费税还有较大提升空间。其次，要加强对酒类消费税的征管。中国是酒类消费大国，白酒的消费税税率最高可达25%，按理酒类消费税应该是重要财政收入来源，但实际征收规模有限，占消费税的比例整体不高于5%。白酒的消费弹性低，且是粮食消耗型产品，可以通过加强对白酒转让定价管理、征税环节下移到集团销售公司等措施，提高酒类消费税的税收规模。

（二）适度提高赤字率和地方专项债额度

当前财政增收减支的空间毕竟有限，为加强逆周期调节，可考虑适当扩大赤字率，突破3%的限制。一方面，3%的赤字率上限是欧盟启动欧元时德法协调的结果，并不是国际铁律。各国实践表明，危机发生后，很多国家已经突破了3%的约束；另一方面，2020年形势紧张，财政政策必须发力，而“营改增”以后，我国宏观税负一直呈下降趋势，如果不放松对赤字率的限制，2020年一系列经济社会发展目标将很难实现。但提高赤字率并不意味着放松财政约束，赤字率越高，越要强调财政约束的重要性。为避免债务负担过重以及未来可能出现的财政可持续性问题，不宜将突破3%的赤字率常态化。2020年赤字率拟安排在3.6%以上，但这属于特殊时期的特殊举措，疫情结束后，社会经济回到正轨，应根据实际需要适时下调赤字率。短期内赤字率的提高，意味着国债发行空间增大，一万亿元抗疫特别国债的发行，可用于加大对保基层运转的支持力度，但中央转移支付资金需要进行结构性调整，重点对疫情严重、财政运行十分困难的地区给予特定支持。

在地方政府债务方面，可适度扩大地方政府专项债规模。地方政府专项债的发行程序相对而言更为简单，更适合地方投资于补短板重点项目。据国际清算银行（BIS）统计数据，截至2019年第二季度，我国政府部门杠杆率为52.4%，明显低于主要发达经济体杠杆率均值。即使考虑隐性债务，根据前述分析，我国政府仍具备增加杠杆的空间，因此提高地方专项债规模具有一定的可行性，但需要注意的是，必须完善地方债务管理机制，确保项目合法合规，优先保障重点，谨慎防控专项债务风险。

（三）财政支出提质增效

除调整财政收支规模外，下一步更应突出财政政策的“提质”要求和“增效”导向。

第一，财政收入端要提高减税降费政策的针对性。2018—2019年大规模减税后，减税空间已经不大。在这种情况下，应采取有针对性的减税政策，做到精准发力：一是针对疫情防控的政策，二是解决企业现金流的政策。目前财政可增加涉及企业房租、利息、工资等刚性支出的政策，例如减免税、缓税或财政补贴。财政政策要与货币政策和社会保障政策协同发力，疫情过后，应继续巩固和拓展减税降费成效，稳定社会预期，通过增加市场信心、激发市场活力，来扩大税基和增加财政收入。

第二，财政支出端要大力优化财政支出结构。仅靠增加财政支出规模实施积极的财政政策必然会加大财政运行风险，应在调整财政支出规模的同时优化支出结构，盘活资金存量，提高政策资金的指向性和有效性。降低行政管理费用，压缩一般性支出是一方面，更为重要的是，要优化财政资金配置，全面提升绩效。首先，财政支出政策要保障重点，对于非刚性支出、非重点项目支出要适当压减，把资金用于疫情防控、生态建设、脱贫攻坚等重点领域。其次，要提高财政支出效率，提高财政支出透明度，加强财政支出的审计与监督。

（四）完善医疗和公共卫生体系建设

此次疫情暴露出我们在灾害防治与应急管理、公共卫生健康等方面还存在诸多短板，因此，要推动医疗卫生领域改革，完善医疗和公共卫生体系建设。一方面，随着我国社会主要矛盾的变化，卫生、医疗等公共服务的改善已成为提高居民生活质量的重要支撑，政府有必要增强此类社会管理和服务职能。另一方面，由于乘数作用机制不同，相比于交通运输等经济性基础设施，长期来看，科教文卫等社会性基础设施的财政乘数更大。社会性基础设施有助于增加居民效用，降低保障性储蓄增加消费，更重要的是有利于形成人力资本，优化经济结构（李平等，2011）。因此，加大公共卫生领域投资，既能满足社会需求，也能有效促进经济的长期增长。

我国现有医疗和公共卫生体系存在不充分和配置失衡的问题。一方面，医疗资源供给不足，且重医疗轻防控现象明显。2014—2018年五年间，我国医院数量增长了28%，而公共卫生机构数下降了49%，完善空间较大。针对此现象，要扩大公共卫生设施投资。一是硬件配置方面，要增加大城市三甲医院数量，解决各级医疗设备不齐全、医疗设施不平衡的问题，尤其要补全各个城市的防疫系统，增加专业公共卫生机构数量和疫病预防控制中心数量。二是医护人员配置方面，要扩大医护人员数量，人员结构上适当提高疾控人员占比。另一方面，医疗卫生资源配置失衡，分级诊疗难以实现。为完善医疗服务体系，应解决当前公立机构造成的医疗人力资源僵化问题，可通过放松区域卫生规划、放开医生自由执业、适度发展非公立医疗机构等措施加强人力资源流动和市场竞争，建立起多样态的医疗服务模式（朱恒鹏，2016）。同时要发展医疗机构行业协会、医师协会等社会组织使其承担监管职能，而政府主要负责建立相应规则、法律来约束和保障社会组织运营，从而形成一种政府与社会合作的新型医疗服务模式。

（五）规范“旧基建”、适度启动“新基建”

基础设施是经济社会发展的重要推动力，对冲经济下行，短期内见效快的办法就是加快基础设施建设。“新基建”的定位早在2018年底中央经济工作会议上就已被明确，2020年4次中央级别的政府工作会议均提及“新基建”。面对疫情，如何发挥投资空间巨大的“新基建”优势，协同“旧基建”发挥好有效投资的关键作用，可从以下几个方向进行把握。

首先，“新基建”要重视地区异质性。在人口聚集的城市群，教育、医疗、轨道交通等基础设施短缺问题严重，因此，在这些地区要加大投资规模。而对于人口流出地区，基建需求相对较弱，要严格审核投资项目，避免资金浪费。其次，要扩大投资主体，进一步放开市场准入。数字化、电子化是“新基建”的重要特征，引入社会资本有利于促进市场主体创新性发展，财政可采取补贴的方式降低市场研发成本，激发民间投资积极性。政府与社会资本合作模式具有一定的优势，关键是要做好风险防控，因此需提高地方政府的专业性和风险防范意识，加强项目监管。“新基建”领域不确定性更大，需要提高政社合作的激励相容性，鼓励地方开发出一种适用于公共服务和新兴产业的新型政社合作模式，不仅可提高资金效率，还有助于降低政府债务风险。

当然，目前“新基建”规模还比较小，对就业及整体经济的拉动作用较小，仍需合理统筹新型基建与传统领域基建的投资规模，要规范“旧基建”，启动“新基建”，发挥好整体基础设施投资的积极作用。“新基建”不仅包括信息网络、智能制造、生物医药等新型科技产业，公共卫生服务、应急物资保障、教育、医疗等短板异常突出的传统领域也应包括在内，我国城市化率还存在较大提高空间，借此时机推动城市化进程也是适时之举。对照此前基建投资出现的问题，新一轮的基础设施建设尤其需要防止投资过热带来的风险，避免因盲目重复投资导致的产能过剩、配置效率低下等问题，同时也要防止举债导致利率上升对民间投资的排挤效应。

五、 化危为机的财政制度变革方向

在中国和世界各国历史上，为应对经济和社会风险而需要财政发力的局面非常多，总结其经验，财政应对有两种：一是财政做出应激反应，为解决经济和社会风险出台了一系列措施，但这些措施会在未来形成新的风险，也就是说，当用财政风险转换社会风险时，财政风险累积过度也会失控；二是化危为机，财政借此推出重要制度改革，既解决了财政多年积累的制度问题，又推动经济社会上一个新台阶，中国历史上两税法改革、摊丁入亩改革、利改税、分税制改革就是成功的例子。此次疫情冲击，也应把它视作推进财政体制改革的时机。任何财政制度问题都不是在疫情发生后才出现的，而是疫情导致已存问题更加突出、改革更加紧迫，因此本文认为，可在当前的时机下顺势进行部分领域改革，重点解决疫情下矛盾更加突出的财政制度问题。

（一）提高财政预算透明度，并实行跨年度预算平衡

要实现财政可持续发展，目前我国财政预算制度还存在两大问题：一是预算透明度不高，预算决策与执行中的公民参与权和监督权有限；二是预算时间跨度短，年度平衡机制无法加强财政风险管控。因此，财政预算制度的改革方向应是逐步提高预算透明度，实行跨年度预算平衡。

近年来，随着预算收支分类改革和预算报告编制的不断完善，我国政府预算透明度不断提高。但从各省份两会期间公布的预算草案报告来看，预算支出明细项目尚未得到有效公开，公民对预算信息的知情权有限。财政预算是社会成员监督政府收支活动的重要途径，预算透明度不高，意味着财政收支活动无法得到社会的有效监督，极有可能滋生腐败，同时政策执行成本加大，容易产生政府运行效率低下的问题。因此，提高预算透明度、实行规范全面的预算公开是财政预算制度改革的重要方向，它有助于提高政府公信力，也是财政提质增效的最有效办法。

在预算编制方面，当前我国实行预算年度平衡机制，时间跨度较短，政府部门在决策时无法评估每项政策的中长期影响，因而无法有效预测和控制财政风险（马骏，2013）。疫情过后，未来几年赤字率还会产生较大幅度的波动，继续坚持年度平衡预算显然不适合当前经济形势的要求。可采取建立中期预算框架，实施以5年为期的跨年度预算平衡机制，动态平衡赤字率不超过某一上限，以此增强财政政策的灵活性。跨年度预算平衡意味着可动态调整各年之间的支出规模、赤字以及债务，在此过程中更需要提高预算透明度，对于项目安排、预留资金、超收资金的使用等诸多环节要予以公开，加强绩效管理，确保财政资金的配置效率。

（二）完善财政支出制度，推动公共物品提供中的政府与市场、社会的合作

随着我国经济社会的发展，包括基础设施、教育、医疗等在内的各类公共支出均会有所上升，疫情导致财政形势更加严峻，为避免财政支出扩张带来的财政可持续性问题，必须加快完善财政支出制度，推动公共物品提供中的政府与市场、社会的合作，既有利于重塑政府与社会关系，也能起到建立良好公共秩序的效果。

一方面，在公共物品的供给上，吸引社会资本进入。根据混合公共物品提供理论（Buchanan，1968；奥斯特洛姆，2012），混合公共物品可以由私人部门提供，而目前政府提供的公共物品大多属于混合型公共物品，因此可转由私人部门提供，既能激发社会参与公共治理的积极性，也能缓解财政支出的上升压力。社会组织运营机制更加灵活且投资需求旺盛，此次疫情期间，许多社会组织、民间团体发挥了积极作用，因此可通过合理的制度设计，鼓励他们在教育、医疗、科技等领域发挥更大的作用。另一方面，政府支出要更多体现出保护社会、维护秩序的目的。大规模财政转移性支出将会给政府带来沉重负担，不可一味扩大政府在医疗、养老等领域的支出范围与规模，而要通过发展社会组织降低政府此类支出，这就需要推动社会领域的一些深刻变革，例如公益组织的认定、社会准入与监管问题。

要认识到，在公共物品提供方式和政府支出方向上，深化改革有助于调整好政府与市场的关系、政府与社会的关系。随着社会资本对公共事务的介入，可进一步精简政府机构，鼓励社会参与公共治理，最终实现由政府中心治理向社会共同治理的转变（俞可平，2014；何轩、马骏，2018）。

（三）优化税制结构，以“效率优先、兼顾公平”的原则推动税制改革

中国税制改革近年动作频频，但是客观看改革效果，税制存在的几个重要问题仍没有得到根本性解决：第一，税收筹集财政收入能力低，政府收入大量依赖非税收入；第二，税收主要是流转税且在国民收入循环的上游环节征税，对生产影响大；第三，纳税人主要是企业，税收嵌入社会程度不足。这些问题的存在，导致当中国经济面临外部冲击时减税会面临两难处境：危机时通货紧缩和交易下降会使得流转税迅速减少，而不减税又会挤占企业的现金流，不利于恢复经济。可以说，进一步深化税制改革势在必行且不可久拖。结合当前我国经济社会状况和发展目标，税制改革的大方向有三。

第一，优化财政收入结构，提高税收收入占比。当前我国财政收入结构最突出的问题在于，税收占比较低，非税收入过高。2011年以来非税收入增长率高于税收收入，财政收入制度化程度不高。实际上，在各种财政收入中，税收收入的规范性最高，成本最低，大量财政收入以基金、费、土地出让金等形式存在，它们缺乏固定性，无法从根本上减轻企业负担、稳定社会预期。尤其在当前财政吃紧的情况下，应防止地方以非税收入的非正常增长来弥补税收增长的不足，因此需要正税清费，优化财政收入结构，营造公平的税费负担环境。

第二，优化税制结构，提高税收筹集财政收入的能力。从税制结构看，我国税收集中在国民收入循环的上游环节，主要来自企业产出的扩大和利润的增长。征税会影响企业的活力，且由于不对自然人征税，难以调节居民间分配公平，因此这种税制结构既难实现税收的效率原则，也难以实现公平原则。改革的方向是：在税制结构上，推动征税环节由生产环节向再分配、消费和财富积累环节转移；在增值税改革上，通过优化税率档次，减少不合理的税收优惠政策，来最大程度发挥税收中性原则；在个人所得税改革上，应按“宽税基、简税制、严征管”方向改革，提高个人所得税筹集财政收入的能力；在消费税改革上，要兼顾其调节目标和筹集财政收入目标的实现。

第三，地方税建设方面，体现受益性原则。地方税与地方政府积极性发挥有着密切关系，地方政府积极性的发挥随着人均收入水平提高而分为三个阶段：发展生产、提供公共服务、公共治理。当前人民对经济增长的追求已逐步让位于良好公共服务、参与公共治理的需求，地方税系建设应以激励地方政府提供公共服务、完善公共治理为主要目标（吕冰洋、台航，2018）。税收划分的受益性原则有利于激励地方政府回应地方需求，提高提供优质教育、医疗卫生、环境保护等公共服务的积极性，受益税按受益范围划分可分为房地产税、零售税、个人所得税、社会保障税等。另外，税收由按生产地原则改为按消费地原则分享，也能够体现税收受益性。因此，要基于受益性原则建设地方税。

税制改革并不必然要在经济环境变好时完成。从税制改革史上看，在财政形势较好时税制改革的动力也小，成功的税制改革往往是财政压力倒逼而来，当前可以审时度势推行税制改革。

（四）从收支两端推进社会保障制度改革，大幅度提高社会保障全国统筹程度

目前我国社会保障面临的突出问题是：从收入一端看，社会保障连年靠大量财政补贴支持，2019年财政补贴高达19392.61亿元；从支出一端看，社会保障尚未全国统筹，地区社会保障资金有盈有欠，资金使用效益不高。然而，如果要解决这两个问题，社保制度就会面临两方面困境。一方面，规范社保缴费会加重企业负担。社保征缴转交给税务部门的方案暂缓且重启时间未定，主要原因就在于税务部门征管力度大，名义缴费率过高，企业负担过重，会对市场造成负面影响。如果要提高社保亏空地区实际征收率，必然会导致人力成本上升、人口流出，社保收支缺口会进一步扩大。另一方面，虽然全国统筹有利于解决地区之间不平衡问题，但容易挫伤地区积极性，社保基金的筹集难度将会加大，不利于整体规模的上升。实际上，2019年年末我国社会保障资金滚存结余已达94026.97亿元，但是由于缺乏全国统筹，导致地区之间、险种之间资金调剂程度较差，因此，在面对疫情冲击时所减免的6500亿元社会保障最终可能仍需由财政补贴来解决。

解决当前问题必然要进行制度改革，而疫情冲击更凸显改革的紧迫性和必要性。本文认为社保可从两方面进行改革：一是社保基金交由税务部门征管，但以降低社保名义费率为前提。在合理测算的基础上，可进一步降低社保名义缴费率，交由税务部门征管后，保证征管力度加强的同时企业负担在合理范围内，迎合企业减负背景，增强企业获得感。二是社保基金滚存结余交由全国统筹，但需兼顾地方利益。《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》决定2020年将企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高至4%，但目前调剂规模还较小，尤其是跨省调剂力度不够。社会保障实行全国统筹，必须找到中央与地方间的利益平衡点，减少政策执行阻碍。可参考1994年分税制改革两税增量返还以及“营改增”增值税定额返还的政策，调整社保基金增量，既保护了地方既得利益，保证社保全国统筹改革的顺利进行，也可充分调动中央与地方两个积极性，促进社保基金的长期可持续发展。

六、 总  结

当前我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济社会形势严峻，财政任务艰巨。疫情暴发后，财政作为应对经济社会冲击的有力手段，实行积极财政政策无疑会有助于防控疫情和恢复经济，但财政赤字规模的扩大，对财政可持续发展也带来重大挑战。财政可持续发展是建立现代财政制度的关键，近年来日益受到社会各界的关注。围绕财政可持续发展，本文在分析疫情冲击下财政政策应对方向的基础上，预测了疫情对财政赤字率的冲击程度，并进一步从流量与存量角度全面评估了我国财政制度的可持续发展能力。本文认为，疫情冲击下，我国财政形势十分严峻，财政可支配空间有限，但政府可调配资源较为充足，财政风险总体可控。

面对经济下行压力和日益扩大的财政收支缺口，为实现经济社会目标和财政可持续发展的“双向兼顾”，应做好经济风险与财政风险的权衡，同时改进财政政策和改革财政制度。积极财政政策一方面要调整收支规模，适当提高赤字率和专项债；另一方面要提质增效，补短板和扩内需，提高财政资金配置效率。财政制度要抓住变革契机，既要提高预算透明度，实行跨年度预算平衡，也要完善财政支出制度，推动税制改革和社会保障制度改革。

文章来源：吕冰洋  李钊，《疫情冲击下财政可持续性与财政应对研究》，《财贸经济》2020第6期，